扁平化管理理論對公安機關指揮調度機制改革的啟示與借鑒*

曾永春 宋兆銘 王明明

四川警察學院，四川 瀘州 646000

當前，我國社會治安形勢呈現出動態化、復雜化等特點，違法犯罪、突發事件頻繁發生，并極易轉化升級，從而影響社會的安全和穩定［1］；同時，從整體國家安全觀看，公安機關不僅要維護社會穩定，也要維護國家的政治安全和政權安全［2］。因此，面對管控各種社會風險和駕馭復雜局勢的能力需求，公安機關迫切需要完善快速反應、統一指揮、協同行動、有效處置的指揮調度機制［3］，以便更好地整合和利用當前的人力、物力、財力、信息等社會資源，從而提高戰斗力并實質性地增強自身維護社會穩定和化解危機風險的能力水平。扁平化管理理論強調管理模式的決策鏈短、高工作效率［4］，所以它能為公安機關的指揮調度機制改革提供了新的理論基礎，能為公安機關內部管理體制改革的深化提供了新的切入點和突破口。本文擬通過對扁平化管理理論的介紹與分析，探討該理論對公安機關指揮調度機制改革的啟示與借鑒。

一、扁平化管理理論概述

扁平化管理是為提高企業效率而建立起來的富有彈性的新型管理模式，它主要通過減少管理層及壓縮管理中間層職能部門和機構，使企業決策層和操作層之間的信息傳遞層級盡可能地減少，從而使企業迅速地將高層決策延至企業生產、營銷的最前線［4］，解決了傳統企業管理模式的難以適應快速變化的市場環境，決策鏈冗長、效率低下等企業生存與發展的問題。這是因為隨著信息技術的發展、電子商務的出現和知識經濟時代的到來，特別是當前高數據速率、高系統容量和大規模設備連接的4G、5G移動通信技術的普及應用，企業所處的競爭環境已發生了很大的變化。企業在現代高科技手段的有力支撐下，依靠各類大數據技術，能夠實現對海量數據信息的快速、集中處理，并在第一時間內將有高價值的情報信息傳遞給企業高層，達到“一網打盡”的目的。所以，“扁平化管理”能在企業中形成共識，一是因為技術上的可行；二是因為市場競爭和提升管理效率的需要。同時，近年來，扁平化管理理論的相關應用也出現了由企業向政府、事業單位等行業延伸的趨勢［5］。因此，在公安機關進行扁平化管理的探索是具有重要意義。

二、當前組織結構存在的問題

（一）科層固化明顯，基層警力不足

當前，我國公安機關行政組織結構層級設置過多（五級行政體系），管理決策層和基層之間的行政距離較大。而且，隨著我國經濟的發展和城市規模的不斷擴大，為了實現對社會的有效管理，當前公安機關科層化的管理模式也在客觀上得到了加強，嚴重影響了政策制定的科學性和針對性。首先，當前的科層化管理使民警的一切工作決策必須服從于組織內各層級的節制權威。同時，決策層為了保證規章制度得到嚴格地遵守，又制定并實施更加繁瑣的相關程序來加以保證，這也必然導致管理的僵化不暢。并且，由于各類職能部門的領導者往往既是管理者，又是業務權威，不僅掌握行政資源，還掌握著執法業務資源，使得普通民警根本無法參與重要決策的制定，并還使公安機關高層政策的制定也更加地偏向于臆斷［6］，增加了普通民警對高層政策主觀方面的質疑與抵觸情緒，形成了許多政策在基層適用上的水土不服現象，客觀地降低隊伍的凝聚力。與此同時，雖然全國多地公安機關開展了“向基層下沉警力”工作，在政策層面呈現出資源配置向基層傾斜，但由于政策執行的不力——上級公安機關不愿將自身擁有的資源下放，形成了在人力資源、經費保障和裝備配置等諸多方面與科層行政結構相反的倒金字塔形結構，即：上層的資源比基層要多得多！也正因此，普通民警也更傾向于選擇壓力小、待遇好和晉升快的機關非執法勤務類崗位，更進一步地造成基層警力的不足。

（二）部門溝通不暢，警力資源浪費

目前，與公安機關各部門職能劃分相比，各部門之間具體所承擔業務工作的劃分相對模糊。在具體工作中，各部門對完全屬于自己職責范圍內的工作能夠做到各司其職，但是對于需要統一指揮、聯勤聯動和協同努力的工作則存在一定程度的相互推諉現象。例如，由于現行的數據考核要求，形成了當前基層執法部門與上級職能部門以完成相關考核指標為工作標準的思想認知偏差，造成了相關部門在警務工作中避重就輕，能力弱化的現象。特別是對于遇到突發重特大警情時，由于相關職能部門之間缺乏流暢地溝通，造成所成立的臨時指揮部下達的指令時常缺乏論證，無法滿足實際處置需求，極易造成與原負責部門的指令矛盾，使指揮不暢。并且，如警保處、教育處等警務輔助部門，在現實中也經常因人員配備不足而導致服務不到位。但與此同時，有些部門則工作量相對較少，人員冗余，事實上存在人員配備不公的現象。

三、啟示與借鑒

（一）促進工作創新發展，提升情報研判能力

2019年5月，習近平在全國公安工作會議上強調：“要把大數據作為推動公安工作創新發展的大引擎、培育戰斗力生成新的增長點［6］。”科技信息化在公安工作中具有戰略性、基礎性、全局性地位。實行扁平化管理可以實施警務大數據戰略，推進信息化建設，將對各類警情的現場指揮與處置系統合成一體化的信息共享平臺，使離散的數據庫和信息資源實現共享并通過對大數據記錄、分析和梳理，提高信息系統對警務指揮的參與性，減少上下級之間傳遞信息的中間環節，避免信息因傳遞原因的失真，提升情報研判的準確度，從而避免傳統執法模式下主觀性、偶然性辦案，實現公安工作創新發展。

（二）促進部門警種改革，合成作戰體系建設

隨著警務活動的規模日益擴大，與目前科層體制相匹配的內部機構層級也日益復雜，出現人員配置不合理，警種分工過細、各部門職責重疊嚴重、信息阻隔、溝通不暢等現象。扁平化管理最大特點是壓縮處于中間層的職能部門和相關機構，使決策層和操作層之間的銜接層級盡可能地減少，從而提高工作效率。所以，公安機關的扁平化管理體系內部各警種都應是橫向排列的作戰單元，并能在指揮體系的統籌指揮下形成整體合力。因此，扁平化指揮調度是提升現代警務指揮決策水平的必由之路，更是新形勢下提高快速反應能力、有效應對復雜局面、提升駕馭動態治安局勢能力的有效途徑。

四、構建扁平化管理體系的基本做法

（一）確立指揮權威，強化合成作戰

扁平化指揮以科技通訊為支撐，堅持開放合作理念，打破部門、警種和地域空間概念，充分利用指揮鏈條短的組織優勢，即：首先，對于一般警情，在指揮中心接到報警后，指揮長可利用指揮中心平臺將各類報警信息，如：電話號碼、警情內容、報警人信息、警情關聯人員信息等相關情況，第一時間推送至處警民警APP，讓處警民警對要處置的警情預知預判、做好事先應對準備；并根據報警人的位置，通過警用地圖生成導航路線，縮短接、處警時間。處警民警到達處置現場后，第一時間采集與警情相關的人、車、物等信息，利用警務移動終端查詢比對，確定相關人員身份，并作出準確判斷、快速處置。從而實現指揮長動態、全鏈條控制整個接、處警情況。其次，對重特大類、高風險社會敏感類警情，指揮長可一鍵啟動相關應急預案，動態生成處置流程；并根據警情變化和相應的處置需要，劃定封控圈范圍、就近點對點地調動警力進行先期處置。同時，可根據現場情況，依托4G圖傳、飛艇、無人機等方式，實時掌控警情現場情況，指導現場做好處置工作。從而實現圖上作戰、可視調度、科學指揮。因此，當前公安機關的扁平化指揮調度是通過組織內部的合理分權、確立指揮長的指揮權威來實現指揮鏈條縮短和嚴格問責實現警務控制，這不僅形成科學高效、責權明晰、指揮順暢的指揮體系；它還超越現有的行政管理層級，有效提高指揮效能。

（二）整合信息資源，科學情報研判

扁平化指揮是以科技信息技術為依托，最大程度地發揮高科技手段在指揮調度中的作用。當前各地各級指揮中心均整合了“三臺合一”的接處警系統以及天網監控、350兆集群等各類警務信息資源，并實現了各類信息資源與指揮中心平臺的互融與互通［7］。同時，各地公安機關也著力打造“智慧大腦”，成立了大數據合成研判作戰中心，加強了情報信息的科學研判。指揮中心已將各類重大敏感警情處置的預案嵌入到指揮中心平臺，并匯集了豐富的移動核錄、核查等信息數據。在戰時，可同時依托警用地理信息系統，將所需各類警務資源精準標注，動態實時情示，實現一圖可視。與此同時，指揮中心平臺也已根據各類警情處置的需要，建設了警情動態研判等功能模塊，且每個模塊均實現了數據的自動抓取、自動分析，并與民警的移動警務終端相通，真正變數據為信息、變指令為指揮，使平臺成為接警、出警、處警的信息樞紐。即：指揮中心在接到警情，在第一時內便能快速“點對點”調度最近警力開展接處警工作，并同步動態研判，充分發揮科技信息技術的集成優勢、捆綁運作，從而形成對犯罪打擊的強大合力。

（三）提高人員投入，落實裝備保障

當前，各地各級公安機關為保證扁平化警務指揮的需要，積極響應中央深化大部門、大警種的改革部署，從做大、做強、做專的角度考慮，重新核定指揮中心的機構設置和相關人員編制，在落實指揮長制的同時也在業務部門公開選拔優秀人才充實指揮中心隊伍，優化人才隊伍，并將節約的相關人員投入到一線街面的執勤執法，客觀上加強了特警、巡警和快反大隊的力量投入，實現“警力下沉，警務前移”；且同時推進輔警員和特勤人員的選拔，積極實施政府雇員序列管理，細化相關考核標準，定期招聘和比例淘汰，拓寬人員晉級加薪路徑，解決輔助人員的后顧之憂，人員流失的問題。同時，為保證扁平化指揮的技術實現，應落實與扁平化指揮平臺之相配套的裝備保障，探索嘗試將互聯網、人工智能和大數據等信息技術手段融合應用到公安實戰中，實現打造數據警務、建設智慧公安的目標。

五、扁平化管理的弊端或問題

（一）人員素質參差不齊

首先，扁平化管理的初衷是為了應對“信息的多級傳遞使警務指揮無法及時有效地做出反應”的弊端而進行的高度分權，而高度分權的前提是成員必須具有良好的知識技能和職業素養，高度的責任心和自覺性。但在實際工作中，由于工作壓力大、專業培訓不足、技術儲備更新不快、交流渠道不暢等原因，指揮中心相關人員在信息研判、預案實施、調度指揮等方面的能力素質與當前復雜的警情處置需求還沒有完全匹配，還有一定的差距。

（二）管理控制難度增大

扁平化指揮體系是牽一發而動全身的系統工程。現在公安各級指揮中心均具有直接指揮各級信息管理能力，但還不具備指揮開展實際工作處置的能力。首先，指令傳遞存在層級緩沖。以市級為列，目前大多數市局指揮中心對一般警情，均指令屬地派出所或相關業務部門處置，再由派出所或相關業務部門指派警力趕赴現場；對重大突發警情，在指令屬地派出所或相關業務部門處置的同時，再通過無線集群調度系統，指令周邊警力參與處置。兩種處置方式均存在指令層級轉遞的缺陷，一定程度上延緩了處置反應時間，削弱了處置效果。其次，處警力量缺乏整合。目前，承擔主要處警任務的基層警力以派出所、消防和特警大隊、交警事故中隊，其他如治安大隊、刑偵大隊等基層警力都沒有納入指揮中心統一指揮范疇，在遇有重大、緊急警情，特別是跨區域警情時，無法迅速實現地區和部門警種的聯勤聯動、統一指揮，容易導致延誤戰機。首先，指令有傳遞缺陷。以市級指揮中心為列，依據屬地原則，對于一般警情，均指令屬地派出所或相關警種部門，再由派出所或相關警種部門落實具體的人員；對重大突發警情，在指令屬地派出所或相關警種部門的同時，通過調度系統，指令周邊警力所屬門落實參與處置具體的人員。以上兩種處置方式均沒有實現指揮中心與參戰民警的“點對點”指令傳遞，沒有實質性地改變當前指令層級轉遞、反應時間遲緩的重大缺陷。其次，處置力量缺乏整合。目前，派出所、特巡警、交警等已納入指揮中心的統一指揮，而其他如治安、刑偵等部門的警力還沒有納入統一指揮的范疇。在遇有重特大或緊急警情時，特別是跨區域警情時，無法迅速實現跨區域、跨部門和跨警種的聯勤聯動、統一指揮，從而造成戰機的延誤。第三，平臺標準不統一。公安工作政策性強，所有業務工作的開展都要有相關的法律法規為依據。公安部、省廳以及各級黨委政府均依據自己的工作實際，制定了各式各樣的工作機制，這在傳統工作模式下取得了相當突出理想的實戰效果，然而在信息技術手段下則需要優化業務流轉程序、數據描述方式、日常操作手段、可視化界面等，并最終朝著智能識別、分析和預警的方向發展。但目前無論是從公安部層面或是廳級層面對數據標準和平臺標準沒有進行規范統一，多平臺之間無內部聯系，數據冗余復雜，操作繁瑣，且有重復工作的現象發生，導致現在部分平臺已無實際使用價值。因此，扁平化管理的出發點務必要以服務基層民警為第一要素，“能用、易用、好用、有用”才是公安深化改革進一步推動完善的鑰匙。

（三）對決策者的要求太高

公安機關的“扁平化”指揮的成功與否，在一定程度上取決于授權，而授權的藝術要求各級黨委有很高的監督和激勵能力。這是因為，管理幅度與管理層級是相互影響的，管理幅度的拓寬增大，必然會壓縮管理層級。當前各地公安機關在實施“扁平化管理”的過程中也基本都落實了“指揮長制度”，在遇重大警情時，指揮長擁有先期處置權，并在處理中依據處置情況的變化可隨時進行預案調整；而對一般警情則有直接處置權，即：具有直接指揮、越級指揮、聯動指揮等權限。但這也必然動了當前“層級指揮”相關部門的“奶酪”。因此，由“扁平化管理”這項改革所產生的部門間利益分配的矛盾是是難以避免的。如何順利完成過渡，保證隊伍的高效穩定，這和此項改革決策本身同樣重要，更需要公安機關各級決策者依據實際情況全面細致、審慎穩步地推進。

六、結束語

加強公安機關組織機構改革，是我國社會發展進入新階段的客觀要求，探索出一條公安機關指揮調度能快速反應、統一指揮、協同行動、有效處置的扁平化管理新模式，對推動公安工作創新發展具有十分重要的意義。