信訪權之辨析

張樹心 李建飛 閆亞新

1．西安工程大學，陜西 西安 710048；2．陜西電子信息職業技術學院，陜西 西安 710049；3．西北政法大學行政法學院，陜西 西安 710063

信訪制度在中國活躍已久，自古就有一系列類似于信訪的控訴制度，在人治主義色彩濃厚的古代其僅作為一項制度存在，很少涉及專門性的權利保護。而當代信訪不僅作為一項制度被正式確立，還更傾向于人民的權利保護，此種保護并不能簡單的概括為一種實體或程序性保護，而是一種對信訪人權利的救濟。信訪究竟是否為一種權利至今尚無統一定論，實踐中對于信訪權的存在眾說紛紜，部分學者站在信訪批駁論的立場反對信訪權及信訪制度的存在，但是多數學者肯定信訪權的存在并且由此展開了一系列深度研究。研究信訪時是否將其判定為一種權利是后續研究的基礎性前提。本文認為信訪權的存在可以從古今歷史沿革、相關法律文本及法律關系中體現，在人大信訪立法即將出臺之際，明確信訪的權利屬性，就信訪是公民的一項法定權利達成共識，從而對信訪制度清晰合理的定位有著重要的意義。

一、信訪權理論紛爭之我見

學界對于信訪權的存在持兩種態度，一是否定論，二是肯定論。本文通過梳理相關信訪論著及文章發現，少數學者對信訪權利的存在持批駁及否定意見，多數學者認為信訪是一種權利，且對信訪展開的研究多以信訪作為一種權利為基礎，不過對于信訪權存在的立論依據及信訪屬于何種權利屬性尚未達成共識。總體來說，主要分為以下兩種對立的觀點。持信訪權質疑論的學者或從信訪權缺乏明文規定及信訪保護的利益較為模糊等發面進行論證，或從公法上的反射利益理論解讀信訪的屬性。持信訪權肯定論的學者對于信訪權存在的理論支撐有不同的主張，主要表現為：信訪權來自于官方之確認、信訪權來自于《信訪條例》之推定、信訪權來源于憲法條文之規定等觀點。

筆者認為信訪是一種權利，現代語境下的信訪毫無疑問已經作為一種權利被人們廣泛認可，而值得注意的是，信訪這種權利是從古延續至今的，是公民實體權利受到侵害時尋求救濟的一種手段。此外信訪權一方面符合權利的概念及構成要素，另一方面在實踐層面的確認。本文將會從不同視角論證信訪為一種權利，且應得到規范與保護。信訪權的存在有著豐厚的傳統底蘊和深厚的制度基礎，信訪制度對于中國社會的穩定始終發揮著巨大作用。在現實生活中，信訪經常在溝通政府與群眾之間的聯系中扮演著重要的角色，在廣大民眾的心目中占據著舉足輕重的地位。并且在實踐中信訪的出現為社會上各種糾紛的解決提供了一個有效的途徑，信訪在群眾監督、匯集社會信息方面和對公民基本權利的保護方面已經收獲了諸多實效。

二、歷史視角下信訪權的溯源性追問

信訪權存在與否可以從探尋信訪的淵源出發以獲得有效論證，信訪權是從古至今延續下來的一項權利。古代的類信訪制度，諸如西周肺石之制、魏晉登聞鼓制度、元代邀車架和其他上書赴訴機制、清代叩閽制度等，都體現了對百姓群眾的保護，古代百姓如有冤情或者有檢舉揭發事項攔截天子車架或者擊鼓鳴冤，以這些方式等尋求事項的解決。古代的申訴冤屈制度，無論其形式怎樣衍變，對于人民權利的保護初衷與當下信訪是一致的，制度的確立都是為了解決涉及人民利益的糾紛，當百姓的利益受到損害，尋求一項制度的救濟使自己的正當利益得到保護，信訪的作用就在于此。且古代的申訴冤屈制度歷來被統治者重視，通過古代申訴制度使百姓的事項得到解決的例子不在話下，古代類信訪制度的延續表明了信訪是歷史的選擇，信訪權存在一定的歷史基礎。

現代信訪制度的正式確立是古往類信訪史發展的一個轉折點，從信訪制度得以確立之初回顧其制度確立之目的及在發展演變過程之中自身立場和對信訪當事人的保護出發，也可以尋求有效解釋。在中國共產黨成立以前，近代信訪活動呈現出一定的時代性與局限性特征。中國共產黨成立以后，人民群眾來信來訪得到不斷發展與完善，延續了信訪傳統。抗日戰爭時期《陜甘寧邊區抗戰施政綱領》規定要“保障人民有檢舉與告發任何工作人員的罪行之自由”。新中國成立以后，在政務院頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》中，信訪作為一項國家制度得以正式確立，此后的信訪實踐中不斷對信訪權利人的訴求加以充分保障。改革開放以后，信訪從最初的反映民眾意見的渠道，逐漸發展為以民眾參與、監督救濟、維護社會穩定等功能為主的制度。1995年《信訪條例》出臺，標志著信訪進一步向法治化發展。2005年《信訪條例》明確將立法目的定位于“保護信訪人的合法權益，及時化解矛盾和糾紛”。縱觀全部歷史發展脈絡，無論是古代的類似信訪制度還是從信訪成立之初至今，在實踐發展中衍化為一種公民權利是無疑的。

三、現代視角下信訪權之辨析

信訪制度在實踐中承擔著舉足輕重的地位，其在化解糾紛、監督救濟方面的作用不容忽視，信訪確為一種權利在社會層面已是客觀事實，對信訪者信訪的權利進行保護既是確保信訪制度正當性的要求也是信訪法治化的必然要求。

（一）理論層面信訪“權利”之主張

1．權利的概念及構成要素

理論界關于權利的概念不盡統一和規范，并且關于權利的構成要素也不盡統一，正如有學者言從任何一個要素為原點，以其他要素為內容，給權利下一個定義，都不為錯，這樣以來較難區分與證成一種權利之存在。關于權利的概念，本文認為權利是為（或不為）特定行為或是處于（或不處于）特定狀態的資格；或是使他人為（或不為）特定行為或是處于（或不處于）特定狀態的資格。并且本文認為從內外部結構層面分析法律的構成要素更為清晰直觀。法律權利是由“利益”、“資格”和“自由行為”三個內部要素構成的一個權利實體，從這個意義上講，信訪法律關系以信訪者的利益與訴求開展，并且體現為一定的資格，信訪者通過信訪使自己的行為進入特定狀態，即進入信訪渠道解決糾紛、尋求保護，以此來排除他人對自己相關權益的侵害，這種行為是信訪者自主的選擇，不受他人干涉。信訪法律關系所體現出的這些特征都表明信訪符合法律權利的構成要件。就外部結構而言，一種權利的法律認可分為直接確認和間接確認，直接確認體現在法律的明文規定之中，間接確認體現在法律對相應的行為或事實采取積極的態度和措施。本文認為可以從法律相關文本推導出信訪為一種權利，并且法律出臺了一系列的規定對信訪事項尋求規范解決與保護。由此可知，信訪是一種法律認可的權利。

2．信訪體現出救濟權的性質

本文認為信訪權不同于一般的實體權利，是一種救濟性權利，這種權利類似于訴權，是一種有關實體權利受到損害之后尋求救濟的權利。從這個意義講，訴訪分流的合理之處在于讓兩種尋求法律救濟的途徑各司其職，讓當事人就同一事項規范行使救濟權，從而選擇一種終端解決方式。實踐中信訪承擔的功能較多，信訪者不同的行為體現出不同的法律關系，但就信訪著尋求信訪制度解決訴求的初衷而言，信訪承擔著救濟的角色，體現出救濟權的性質。實踐中，有人從“無救濟，無權利”角度去論證信訪不是一種權利，他們認為信訪權受到侵害無法尋求訴訟加以救濟。而本文認為，信訪制度隨著社會的發展在不斷的進行演化，其在權利救濟方面承擔著不可忽視的作用，伴隨著信訪制度發展而來的信訪權的定位就在于其與訴權相類似，本身就為一種救濟權利，這種權利受到侵害時要對比訴權受到侵害去尋求途徑解決。

（二）實踐層面信訪權利之肯定

1．從法律文本、規范文件及法律關系中探究信訪權的存在

首先，信訪權可以從憲法文本中推導出來，本文認為，我國憲法通過保障和尊重人權，賦予公民享有憲法和法律規定的權利，信訪首先是公民的一種權利，這種權利既可以表現為一定的公共利益，也可以表現為個人的私權利。無論信訪反映的內容如何，不影響這種權利的屬性。信訪權其次表現為一定的政治監督作用，是一種批評、建議、檢舉、申訴、控告的權利，《憲法》規定中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。在這一點上看，信訪權是一種獨特的政治權利。

其次，《信訪條例》也對信訪權做出了規定，《信訪條例》中相關法條已經涵蓋了信訪人的權利。具體有啟動信訪的權利、要求回避的權利、信訪請求依法受支持的權利、查詢信訪事項辦理情況的權利，就處理結果得到書面答復的權利、要求復查復核的權利等。

再次，官方對《關于進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》解讀中也表述了“信訪權利”一詞，表明了信訪是公民的一項權利，文件中指出不受理越級上訪，并非是對公民信訪權利的限制。信訪權在實踐中存在不言而喻，官方出臺的文件也更加表明了對信訪權利加以確認的立場。

最后，信訪具有一定的法律關系，并受法律規范調整，信訪權毋庸置疑存在實際生活中。信訪事項的主體涉及信訪人和信訪處理人。從《信訪條例》的規定來看，散見于文本之中的規定為明確信訪人的權利提供了直接的法規依據。信訪活動的內容反映的是信訪人的訴求。具體表現為請求信訪機關解決的一系列事項，有與信訪權利人切身相關的事項，也有無關信訪權利人的表現為信訪權利人對國家工作人員的監督的事項。信訪保護的客體表現為一定的利益。信訪法律關系的客體主要是指信訪工作的正常秩序以及信訪人享有的為法律所保護的特定利益。但在實踐中，不同的信訪人所追求的信訪利益有所不同，導致其客體有時較難以界定，有時“信訪人的信訪請求可能會產生并涉及多重信訪法律關系，這樣就會指向多個客體，即使在同一信訪法律關系中也有可能指向兩個或兩個以上的客體。”

由此可見，既有法律及規范文件中已將信訪視為一種權利，信訪所體現出來的法律關系更表明其為一種規范化的權利，且信訪權利在實踐中一直被不斷的強化與保護。

2．從司法裁判中探究信訪權的存在

雖然中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》中明確了實行訴訟與信訪分離制度，使二者回歸不同的軌道，各自發揮作用。一般來講司法是將信訪排除在外的，但是在實踐中信訪與訴訟分屬于兩個不同的或平行或交叉的體系，信訪雖不屬于行政訴訟的受案范圍，但法院在論述當事人的相關權利以及救濟途徑時有時會涉及信訪。通過梳理相關涉及信訪的案件，探究司法對于信訪的態度不失為探究信訪權存在與否的一種權威解答。

因本文意在探究法院對于信訪權的立場，所以在此不贅述具體案件事實與爭議。本文通過梳理發現司法實踐中基本認同信訪為一種權利，這也體現在相關裁判文書中的說理部分。例如，最高法院‘洪勇訴湖南省長沙市人民政府履行行政復議職責’一案中本院認為部分說理道：“洪勇向長沙市人力資源和社會保障局提出履職申請，屬于其行使信訪權利的行為”，這表明了最高院對于信訪權利認定的態度。此外還有湖南省高級人民法院‘劉慧芳訴衡東縣公安局治安拘留行政處罰及行政賠償’一案、安徽省高級人民法院‘楊家棟訴合肥市人力資源和社會保障局其他行政糾紛’一案、河南省高級人民法院‘魏德興訴河南省人民政府信訪復核決定’一案、湖南省湘潭市中級人民法院‘毛遠河訴韶山鄉人民政府侵犯人身自由權及信訪權并要求賠償損失’一案等，法院在裁判文書中說理部分都明確將信訪確認為一種權利。隨著社會變遷及信訪制度自身的發展，在法治化的軌道上信訪權利被不斷的規范化，從司法實踐的判決文書來看，司法實踐中已將信訪視為一種權利對待。

四、結語

至今在學界和司法實踐中對信訪權的權利屬性仍有不同觀點，但對于信訪權作為公民的一項權利方面基本達成了共識。需要明確的是在信訪法治化的軌道下對信訪權利加以保護顯得十分必要，現實中由信訪引發的社會不良影響也不在話下，實踐中信訪權利保護沒有得到應有的重視，信訪權極度缺乏現實保護必要性。因而，應在法律層面對信訪權實施特定化，以發展我國的信訪制度，保障公民這一項權利。