生態環境損害賠償磋商的實踐探析

徐振科 徐鐵兵 馬躍濤 張婷婷 馬心宇

河北省生態環境科學研究院，河北 石家莊 050037

生態環境損害賠償磋商（以下簡稱“賠償磋商”）指賠償權利人與賠償義務人根據生態環境損害評估報告，就損害的事實和程度、修復的啟動時間和期限、賠償責任的方式和期限等具體問題進行協商，考慮到修復方案的技術可行性、成本效益的優化、賠償義務人的賠償能力以及第三方治理的可行性，從而達到賠償目的的協議。根據生態環境部的統計，截止2019年10月底，生態環境損害賠償問題通過磋商解決的約占90%，通過訴訟解決的僅占10%。賠償磋商之所以備受青睞，得益于其規范性、經濟性、強制性等優點。同時，賠償磋商屬于新生事物，許多問題無章可循，從理論到實踐都需要不斷探索完善。筆者針對賠償磋商在實踐中出現的問題進行分析，探求解決之策。

一、賠償磋商的特點

（一）規范性

賠償磋商的主體是省、市、地方政府及其指定的部門或機構，以及違反法律、法規，造成生態環境損害的單位或個人。在補償協商工作中，地方政府及其指定的部門或者機構都會聘請專業法律人員與賠償義務人開展磋商，嚴格遵循法律法規，磋商活動規范合法。同時，為進一步規范賠償磋商活動，我國所有省、自治區和直轄市均出臺了生態環境損害賠償磋商工作辦法，從開展磋商的條件、磋商程序、磋商期限、賠償協議的簽訂及執行等方面進行了嚴格規定，既能保障磋商主體雙方的合法權益，又能做到應賠盡賠，保障公共利益不受損失。總之，賠償磋商的主體一方為地方政府及其指定的部門或機構，磋商活動也有嚴格的規則制約，具有規范性的特點。

（二）經濟性

生態環境損害賠償訴訟屬于民事訴訟，我們應當遵守我國民事訴訟法的有關規定。民事訴訟法規定了啟動程序、訴訟費用承擔、嚴格的舉證責任、舉證責任和具體的執行程序。繁瑣的程序必然會加大時間、費用和勞動力的成本。和訴訟相比較的話，賠償磋商則更加經濟。磋商主體通過平等協商，根據生態環境損害鑒定和評估報告確定賠償數額及修復方案，能夠快速達成賠償協議。賠償義務人既可以在賠償權利人的監督下自行修復生態環境，也可以委托第三方開展修復，方式靈活，經濟快捷。磋商主體雙方不需要經歷漫長的司法程序，可以快速履行賠償協議，有更多的時間投入到環境修復中，能夠節省巨大的經濟成本。

（三）強制性

賠償磋商的強制性主要體現在賠償協議的履行方面。一是失信懲戒。賠償協議生成后，賠償人拒不配合履行的義務的，賠償人指定的工作部門或者機構可以將其視為企業環境失信情形，提交省級企業環境信用評價系統平臺，并實行聯合懲戒。二是賠償協議的強制執行。按照規定，雙方簽訂賠償協議后，賠償權利人可以根據民事訴訟法的規定，向人民法院申請司法確認。經司法機關確認的賠償協議，賠償義務人不履行或者不完全履行的，賠償權利人及其指定的部門、機構可以申請人民法院強制執行。這一規定賦予了賠償協議可強制執行的效力。失信懲戒和強制執行可以最大限度的保障賠償協議的快速、完全履行，保證及時有效地修復被破壞的生態環境。

二、賠償磋商存在的主要問題

（一）賠償磋商主體的地位失衡

學界對于賠償磋商法律性質的認定主要三種觀點。第一種是民事性質。該觀點認為，行政機關在磋商過程中是一般民事主體，與賠償義務人在完全平等、自愿的基礎上通過磋商解決賠償問題。第二種是行政性質。這種觀點可以理解為，從咨詢的開始到結束，行政機關始終是一個絕對主導的公共權力機構，因此在整個補償咨詢過程中滲透著濃厚的行政公權色彩。三是公法的民事性質。據了解，賠償權利人代表全民的環境公共利益，不具有私法上的自由處分權，具有一定的行政公權色彩。不同觀點的持有者對于磋商主體在談判中地位的認識也不同，直接影響到談判的過程和結果。實踐中，賠償權利人為快速達成磋商協議，公權力介入磋商談判，賠償義務人在磋商過程中處于從屬地位和被動地位，壓力之下可能被迫讓渡自身的部分合法利益。這樣，既違背了賠償磋商制度建立的初衷，也有損賠償權利人的公信力。因此，有必要明確磋商性質，構建相應的磋商主體關系。

（二）賠償磋商的配套機制不完善

賠償磋商的開展以及磋商協議的執行需要多個機構的配合才能順利進行，但在磋商實踐中相關機構之間的協調配合不夠順暢，不完善的制度設計嚴重影響了生態環境補償的發展。第一，按照現在的現行制度要求，生態環境損害賠償程序優先，賠償磋商啟動后，公益機構、檢察機關不得針對同一損害事實提起公益訴訟，但目前相關機構對于這一規定的理解、落實不到位。其次，為保障磋商協議的及時、完全履行，《方案》規定磋商主體可以申請人民法院對賠償協議進行司法確認。但在實踐中，人民法院認為根據《人民調解法》的規定只有經由調解機構主持磋商后達成的賠償協議才能進行司法確認，這就導致某些賠償協議雖然合法有效，但因磋商時未經調解機構主持而不能得到司法確認，無法申請人民法院強制執行，影響了生態環境修復效果。最后，囿于目前國家財政方面的管理規定，省、市財政部門沒有專門賬戶接收賠償資金，也沒有對賠償資金進行管理、使用的專門規定。

三、賠償磋商的完善建議

（一）構建平等的磋商主體地位

關于賠償磋商法律性質的三種觀點，筆者贊同第一種，即賠償磋商屬民事性質。公法化民事性質觀點的理由之一是賠償權利人不具有私法上的自由處分權，其實這是國家對賠償權利人的授權限制，目的是防止權利人濫用磋商權利損害國家利益，并沒有賦予其行政法意義上的公權力，所以據此認為賠償磋商具有公法化的民事性質是不妥當的。在賠償磋商法律關系中，賠償權利人不是通過行政命令的方式強行與賠償義務人達成協議，而是在平等、自愿的基礎上進行溝通、協調，依照《合同法》等民事法律解決爭議。因此，賠償磋商應屬典型的民事法律行為。基于磋商的民事性質，平等、自愿、誠實信用等民事法律原則自應貫穿磋商過程的始終，磋商及磋商協議的達成也應遵循民事法律的規則。賠償權利人在磋商過程中應運用民事行為方式解決問題，而不能動用公權力，否則可能引起磋商協議的效力瑕疵，影響生態環境的治理效果。

（二）引導社會力量參與賠償磋商

完善社會力量參與磋商的制度，明確規定參與磋商的主體、方式，引導社會力量參與賠償磋商并使之常態化。針對生態環境損害調查、鑒定評估、修復方案編制的問題，可以邀請生態環境損害鑒定評估機構、環境法方面的專家學者、環境技術方面的專家、有經驗的社會公眾個人作為第三方參與磋商會議。針對賠償磋商的法律問題，可以邀請調解組織、律師協會參與磋商，指導、協調磋商過程，保證磋商主體的合法權利不受侵犯和剝奪，審查磋商協議，保證磋商協議的形式和內容合法。如果賠償磋商涉及到公共利益的重大事項，應當依法向社會公開，并邀請利益相關方參與磋商。

（三）建立健全賠償磋商的配套機制

筆者認為應從以下三個方面做好配套機制建設。一是建立賠償權利人與公益機構、檢察機關的信息通報制度。賠償磋商程序啟動后，賠償權利人應當立即告知相關的公益機構和檢察機關，并且定期通報磋商進展，做好損害賠償的銜接工作。二是人民法院建立對賠償磋商協議進行司法確認的便捷機制。《人民調解法》是為解決民間糾紛制定的，而賠償磋商主體一方為國家機關，且有嚴格的磋商程序要求，磋商協議的規范性遠高于一般民事協議。因此，磋商協議的司法確認不應拘泥于《人民調解法》第33條的規定，應當建立便捷機制，保證磋商協議的可強制執行效力。第三，省市財政部門應當設立專門賬戶接收賠償資金，建立健全對于賠償資金的管理、使用制度，做到專款專用，及時有效地修復生態環境。

四、結語

《方案》要求，2020年，初步建立責任明確、渠道暢通、技術規范、保障有力、補償到位、恢復有效的生態環境損害賠償制度。賠償磋商是解決生態環境損害賠償問題的重要途徑，是實現2020年生態環境損害賠償體系建設相對完善目標的重要保證。因此，要繼續深化理論研究和實踐探索，建立完善的補償咨詢制度，推進生態環境損害補償工作，最終實現生態文明建設目標。