鄉村基層社會治理須處理好幾個關系

夏良田

四川省社會科學院社會學所，四川 成都 610071

鄉村基層社會治理是國家治理體系和治理能力建設的重要組成部分，是綜合系統治理工程，涉及各個方面、各個領域的利益調整，必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治理的有機統一，注重全面系統、統籌協調，通過共建、共治、共享，讓群眾有更多安全感、幸福感和獲得感。根據基層調研的情況，筆者認為，鄉村基層社會治理須處理好以下幾個關系。

一、共性與個性的關系

中國地大物博，幅員遼闊，人口眾多，各地的風土人情、民族特色、鄉情民情都有很大差異，不同地域人們的需求也不盡一致。鄉村基層治理的模式沒有、也不可能有統一的版本，更不可能搞一刀切，“任何一種治理模式的生成，都不能脫離地域鄉俗、傳統文化、歷史條件和群眾心理特征的土壤，”①因此，鄉村基層社會治理整體必須按照中央和上級要求的目標、規劃、部署執行，在把握好基本方向、基本原則的同時，各個地方要根據本地區的特點進行探索，因地制宜，因地施策，針對性地開展基層治理工作。以我省為例，山區、丘陵、平原地區、發達、欠發達地區特征各不相同，甘孜、阿壩藏族地區與涼山彝族地區也各有特點，針對不同情況，鄉村基層治理都應當結合自己地方的地域、民族特征、風土人情、傳統文化等特點，采取不同的治理模式，體現出自己的特色。

二、強制和疏導的關系（法治和德治的關系）

法治具有強制性，它必須以國家強制力作為后盾保證其有效實施。而德治、自治則具有道德約束性質，主要靠自愿、靠道德引導、教育感化、思想疏通來執行。二者的關系必須處理好。法律的執行原則，對于政府行政機關和執法者遵循的原則是“法無授權即禁止”，相反，對于普通老百姓，則是“法無禁止皆可為”。因此，對于鄉村中的一些不良風俗習慣，如果法律沒有禁止性規定的，我們只能通過德治、自治的方式教育疏導，正確引導，而不能采取強制的方法處理。個別地方通過政府紅頭文件形式限制老百姓辦紅白喜事，還有的個別基層組織通過審批和強制的辦法處理鄉村辦紅白喜事問題，就明顯違背了“法無授權即禁止”原則，屬于濫用權力清單，違背了負面清單“法無禁止皆可為”原則，侵犯了老百姓的基本公民權。

三、治標與治本的關系

十八屆三中全會明確提出，創新社會治理，提升社會治理水平。十八屆四中全會進一步提出：推進多層次多領域依法治理，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。黨的十九屆四中全會要求，“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國。”提升社會治理水平的核心就是要實現從治標向治本轉移，改變和逐步杜絕“運動式治理”、“反應式治理”、“碎片化治理”，通過標本兼治，達到治本的目的。一是強化黨的基層組織和政府的主導引領作用，引領廣大群眾積極參與，強化人民群眾的主人翁意識，引導群眾從被動參與向積極主導參與轉變，不斷提升群眾自我教育、自我管理、自我服務的能力，從政府主導向百姓自覺轉變；二是要從行為治理向思想、意識、理念、觀念治理轉變，從行為上的“可以”“不可以”、“行”與“不行”向思想上的“愿意”“不愿意”轉變，從行為自覺向思想自覺轉變；這就需要強化思想教育，文化教育、進一步強化文化軟實力，挖掘傳統優秀文化對廣大群眾進行教育引導，從提升人的素質入手。如依法辦事、依法維權、遇事找法是一種行為要求，但是，要從根本上解決法治問題，還需要進一步通過營造良好的法治文化氛圍，強化法治宣傳教育，培育法治意識、法治信仰、法治精神。總書記強調法治時，引用盧梭“法律不是刻在竹簡上，也不是刻在大理石上，而是刻在人們的心中”就是講法治信仰。三是對基層治理中的突出問題要追根溯源，找準病根，從根源上解決問題，發揮源頭治理的作用，不能頭痛醫頭腳痛醫腳，只見樹木不見森林。如扶貧重在扶志、扶智和扶能而不在扶財。再比如，信訪過程中出現的一些怪現象“信上不信下”、“信訪不信法”、“信鬧不信理”這些問題不能靠表象，要從根子上找原因，斷根才能徹底治病，否則只能是按下葫蘆浮起瓢。

四、形式和內容的關系

反對形式主義是“反四風”的重要內容。鄉村基層社會治理工作中，形式與內容相一致、通過豐富多彩的形式開展鄉村基層治理是必要的。如某社區對留守老人采取每天早晨定時問候請安形式就很好，做到了內容與形式相統一，形式服務內容，收效明顯。但是，要切忌搞形式主義。以前新農村建設個別地方就存在這樣的問題，高速公路進出口，迎賓大道兩側，領導來往必經之路兩旁，凡是領導視野范圍之內的，墻面整潔，一看確實像新農村，但是，馬屎二面光，墻外徒有其表，屋內不堪入目，注重形式，不注重內容，只是做樣子給領導看。如村村通公路問題，總體講，交通暢通有利于帶動經濟社會發展，有利于方便人們出行，但是，個別地方一味強調這種形式，往往勞民傷財，導致國家人財物資源極大浪費。再比如，鄉村圖書館、閱覽室問題，圖書的內容，老百姓的接受程度、利用率等等，是否真的起到了實效，發揮了作用。再比如，文化下鄉活動，在當今網絡時代、電視普及、手機普及、電腦普及的大背景下，電影下鄉是否有實效，這些問題都值得思考。

五、效率和程序問題

辦事高效是高效政府的必然要求，也是行政執行力強的具體表現。從內部行政行為看，行政命令執行講究上令下從，講究高效，強調執行力，通過問責、督辦的方式要求限期完成，對于治理干部“不作為”，治理“庸、懶、散、浮、拖”無疑具有積極作用。對外部行政行為而言，在強調高效政府的同時，行政執法必須遵循主體合法、依據合法、程序合法、事實清楚、證據可靠，具有一定的程序和時間期限要求。高效的前提是必須遵循基本的程序正義，效率必須兼顧公平正義和法治，必須注重程序。但是，在基層治理中，發現個別領導缺乏法治思維和法治方式，仍然沿用過去計劃經濟年代的傳統思維，講究我的指示就是命令，通過開展“專項治理”“專項整治”等運動型執法，違背法治底線，下死命令要求期限完成執法任務。如近期某地某領導人在視頻上要求下級必須在一周內完成違建拆遷任務，否則“你不拆，我就拆你”這些行為模式，就是典型的只重效率，不講程序、不講法治的具體體現。類似現象非常多，值得引起高度重視。房屋拆遷信訪問題居高不下也說明這個問題。因此，領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動發展、維護穩定能力。“各級領導干部及工作人員，都應樹立程序意識，嚴格按程序辦事。那種‘只要目標或結果正當，手段上可以無所不用其極，過程可以在所不惜’的管理方式應當摒棄。”②

注釋：

①徐成華．基層社會治理創新需處理好“五個關系”［N］．蘇州日報，2018-12-28．

②羅宗毅．從管理到治理須領導模式轉型［N］．學習時報，2015-06-15．