生態環境損害賠償標準及救濟制度研究

徐曉雯

上海市黃浦區人民法院，上海 200003

一、生態環境損害賠償概念及其范圍

（一）生態環境損害賠償的概念

有關生態環境損害的概念，在我國立法層面目前并形成沒有統一的概念，但在2017年通過的《生態環境損害賠償制度改革方案》中，對于何為生態環境損害有了相對明確的定義①。學理通說認為生態環境損害是因人的行為而導致生態環境要素發生整體性或功能性的退化。相較于生態環境損害，生態環境損害賠償則是一種救濟制度，對因行為人導致生態環境要素已經或可能遭受危害風險要求其承擔事前預防或事后救濟的法律責任。需要明確的是，生態環境損害賠償既不等于生態環境補償也不等于環境污染損害賠償，前者在賠償方面并不涉及個體人身、財產、精神損害賠償，但包括生態環境修復責任。

（二）生態環境損害賠償的賠償范圍

我國自2018年起開始試行生態環境損害賠償制度。一般而言，在救濟受損害的生態環境時，應當對生態環境損害賠償范圍的大小予以認定。而在環境污染損害賠償中，賠償的范圍往往由兩部分組成：因污染行為所導致公民個人的直接損失和間接損失，但由于生態環境損害賠償是新設立的制度，其救濟客體和傳統環境污染損害有所不同，因此并不能依據傳統思路來對生態環境損害賠償范圍加以認定。“范圍包括清除污染費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失以及生態環境損害賠償調查、鑒定評估等合理費用②。”在法律層面，目前僅在海洋環境保護領域，相關法律及司法解釋規定了損害賠償范圍，其中包含應急處置費用。在地方層面，2019年9月江蘇省發布的《江蘇省生態環境損害賠償制度改革實施方案》，在《改革方案》的基礎上增設了應急處置費用和監測檢測費用③。由于應急處置費用是為了減少生態環境損害、避免損害程度擴大化而支出的必要費用，對此，筆者認為應當將其涵蓋在生態環境損害的賠償范圍內。

二、生態環境損害賠償制度現狀

生態環境損害賠償往往通過司法途徑來得以解決，為了解我國生態環境損害賠償制度的現狀，筆者通過在北大法寶數據庫就關鍵詞為生態環境損害賠償進行索引，其中案件涉及生態環境損害賠償的有272篇裁判文書，但其中僅90篇涉及民事領域（截止2020年3月14日）。而后通過梳理指導性案例、典型案例和普通案例，選取了兩個有關生態環境損害的案例，“山東省生態環境廳訴山東金誠重油化工等有限公司生態環境損害賠償訴訟案”、“重慶人民政府訴重慶首旭環保科技有限公司生態環境損害賠償訴訟案”。將這兩個案件與其他普通案件進行量化、對比分析得出，我國司法實踐中，生態環境損害賠償標準及救濟制度還存在一定不足。

（一）生態環境損害賠償標準不明確

通過對有關案件梳理，目前法院在相關案件的判決中，并沒有量化生態環境損害數額以及依據合理有效的準則對責任人的責任承擔予以分配。現有的損害賠償標準是傳統損害賠償的依據，并不能作為生態環境損害賠償責任認定的基礎。有關生態環境損害賠償的案件中，法院在具體案件的審理中，判令責任人對生態環境損害賠償金錢賠償，其中賠償的費用僅依據司法鑒定中心或環境學院的鑒定結果，對相關標準并未形成一致準則，造成實踐中生態環境損害賠償責任的承擔顯失公平④。

（二）生態環境損害賠償缺乏規范的救濟體系

生態環境損害救濟對于我國生態文明建設有著十分重要的作用，是環境保護的基石。但我國生態環境損害的救濟方式，主要是生態環境損害賠償訴訟，救濟形式相對單一。目前，我國正在探索建立磋商制度以彌補生態環境救濟形式單一的不足，但磋商制度的法律屬性和具體適用規則并未明確。除了訴訟和磋商制度外，生態環境損害并未有其他救濟方式，此外，在一般的民事案件中，除了訴訟外還有仲裁制度，但在生態環境損害救濟制度中，目前并未有相應規定。對此，應當在訴訟和磋商兩種救濟方式外尋求第三種救濟方式，以彌補訴訟、磋商制度的不足。

三、完善生態環境損害賠償標準及救濟制度

（一）明確生態環境損害賠償標準

在司法實踐中，由于生態環境損害賠償的標準欠缺規范形式，因此需要對生態環境損害的標準予以明確。基于生態環境損害賠償標準的具體量化不具有可操作性，故對相關標準采取替代轉換。在“山東生態環境損害賠償訴訟案”的裁判中，法院對生態環境損害的賠償標準進行了探索，通過專家查明了相關技術事實，從責任分配和生態環境損害鑒定評估入手，確定了生態環境損害賠償⑤。從生態環境損害賠償的責任主體入手，明確各類主體所需要承擔的責任形式，再由專業的鑒定評估機構對生態環境損害進行鑒定以確定承擔的賠償費用，這種通過責任分配和專業鑒定意見結合損害賠償范圍的實施方法，將抽象的標準予以具體化具有可操作性。因此，要明確生態環境損害賠償標準，應當從確定生態環境損害賠償的行為主體責任分配和健全生態環境損害鑒定評估體系兩方面來加以明確。

1.確定行為主體責任分配

環境侵權類案件具有復雜性、長期性，生態環境損害案件亦是如此。司法實踐中，有關生態環境損害的行為主體往往是由兩個或以上主體構成，根據不同責任主體所實施的行為確定其應當承擔的責任，是確定生態環境損害標準的前提。例如，在“重慶生態環境賠償訴訟案”中，法院綜合考慮相關主體的實施行為，判定兩個主體具有共同故意，明確各自所因承擔的賠償金額。因此，在確定責任分配時，應當首先對賠償義務主體承擔的是單獨責任還是共同責任予以明確。其中在共同責任情況下，應當明確各行為主體之間構成連帶責任還是按份責任，也是需要加以考慮的。其次，需要對各行為主體承擔責任的方式予以具體化。救濟生態損害應當以維護生態系統的完整性和功能性、完備性為首要前提，救濟的對象包括價值損害和完整利益損害⑥。在《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中，明確了生態環境損害賠償的方式是以恢復原狀為主，金錢賠償為輔⑦。但在所梳理的生態環境損害賠償案件中，基本上責任主體承擔責任的方式都是金錢賠償。對此，應明確責任人修復生態環境的具體責任分配，即恢復原狀還是賠償費用。并對恢復原狀的適用采取遞進制，要求責任人首先承擔修復責任、在履行不能的情況下采取替代性修復或費用承擔。

2.健全生態環境損害鑒定評估體系

鑒于生態環境損害鑒定評估所針對的對象是具有復雜性和多樣性的環境要素，而現有的鑒定評估機構對于生態環境本身的損害鑒定評估缺乏理論支撐和技術要求，因此需要提高生態環境損害鑒定評估機構的資質和鑒定評估能力，這一點在相關文件中已有所體現。在《改革方案》中指出加快建設生態環境損害鑒定評估專業機構，組建專業鑒定評估隊伍。各省也都明確加快生態環境損害鑒定評估機構的建設，如江蘇省提出大力支持本省生態環境損害鑒定評估機構和專業人才隊伍建設。另外，在大力推進鑒定評估機構資質和能力建設的同時，還要健全國家生態環境損害司法鑒定機構，并形成統一的技術標準和行業規范準則。

（二）規范生態環境損害救濟方式

目前，我國對于生態環境損害的救濟方式規定有兩種：訴訟和磋商。磋商作為一種新的救濟方式，在現行法律體系下，并未有具體的一些規定。除此之外，在一般民事案件中所廣泛適用的仲裁制度在生態環境損害領域并未得到適用，鑒于仲裁的獨特性，在生態環境損害領域將仲裁制度作為第三種救濟方式也是具有可行性的。

1.明確生態環境損害磋商制度的具體內容

磋商制度相較于傳統的訴訟具有高效率性和快捷性，但在《改革方案》中僅對磋商開展的前提條件和磋商達成協議的效力做出了規定，該方案指出，我國提倡損害賠償的主體積極開展磋商，明確賠償權利人可與賠償義務人就生態環境損害事實和程度、賠償的責任承擔方式等相關問題進行協商達成協議⑧。鑒于此，在磋商制度具體的構建中，應當對磋商的主體、磋商的內容、磋商啟動與終止的程序問題以及最終達成的協議效力和對協議履行的監督這五個方面做出具體規定。就磋商主體而言，并無需要明確的內容。而磋商的具體內容除了《改革方案》中所提及的各要素外，還應當包括賠償義務人賠償的范圍以及不按時履行協議所因承擔的法律后果等。在磋商啟動和終止的程序方面，應當明確磋商啟動所應當滿足的條件，可借鑒方案中的前提，當有證據證明生態環境損害的危害行為存在、損害事實清楚、因果關系明確和有相關責任人以及生態損害的初步報告時，可啟動磋商程序。當不能按照規定期限⑨達成協議或一致意見、存在違反法律或公序良俗的事實時，應當終止該磋商程序。最后，在磋商制度中還應當將所達成的協議公開，使相關公眾知情并接受公眾的監督，以促進協議的有效履行。

2.增加生態環境損害仲裁救濟方式

在一般的民事案件中，仲裁以其所具有的高效性和快捷性而廣泛適用，但在生態環境損害方面，目前并未引進仲裁制度。筆者認為，在我國現行生態環境損害制度中，對損害救濟方式予以擴展，將仲裁作為第三種救濟方式納入進來具有可行性和合理性。仲裁程序相比另外兩種救濟方式更具靈活性，可選擇具有生態環境專業知識和法律理論的復合型專業人士來擔任仲裁員。就我國目前現狀而言，可先基于特定地區，明確生態環境損害仲裁制度的適用條件，建立有關生態環境損害臨時仲裁的救濟制度并開展試點，探索建立有關生態環境損害的仲裁規則。

通過對生態環境損害賠償概念及其范圍、適用現狀及救濟制度的梳理分析，我國生態環境損害賠償還存在著標準不明確、救濟方式不具體等問題。要完善我國的生態環境損害賠償標準及救濟制度，需要從頂層設計著手，明確生態環境損害標準、規范救濟方式，為生態環境損害賠償的具體適用提供支撐。

注釋：

①生態環境損害是指，因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化.

②《生態環境損害賠償制度改革方案》.鏈接：https：//www.66law.cn/laws/439149.aspx.

③《江蘇省生態環境損害賠償制度改革實施方案》.鏈接：http：//www.zgjssw.gov.cn/fabuting/liangbanwenjian/201809/t20180912_5692427.shtml.

④如在吉林省白城市人民檢察院與楊某環境污染責任糾紛案中，法院依據某環境學院認定楊某承擔草地生態服務功能損失費用11400元，在鄭元伍、鄭榮飛環境污染責任糾紛案中，依據司法鑒定中心出具的鑒定意見書，判令各被告共同支付生態環境損害賠償費49700元.

⑤“山東省生態環境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態環境損害賠償訴訟案”.

⑥王紳吉.生態環境損害賠償制度完善研究［D］.山東大學，2019.

⑦《環境民事公益訴訟司法解釋》第20條第1款.

⑧《生態環境損害賠償改革方案》第四條工作內容.

⑨有關具體的規定期限可按照生態環境損害事實和程度的緊迫性來加以規定.