多元速變社會(huì)中行政法穩(wěn)定性思考

王 鐸 王沛然

河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050024

自被稱為“最大膽”的“大部制”改革的“順德模式”改革成功后，在我國(guó)掀起了一股創(chuàng)新的內(nèi)驅(qū)動(dòng)型改革浪潮，將這一最大限度的“同類項(xiàng)合并”進(jìn)行了大面積推廣。這一改革破解了地方政府改革難題，理順基層政府治理模式，打破了固化的行政體制。如今在新的歷史起點(diǎn)上，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)大力度調(diào)整改革，行政法的發(fā)展也成為研究的熱點(diǎn)。我們?cè)隗@嘆行政法研究在黨政體制改革的背景下依然不斷突破的同時(shí)，不由自主地會(huì)思考幾個(gè)問(wèn)題：何為多元速變的社會(huì)？行政法如何在多元速變的社會(huì)中既保持穩(wěn)定性又與時(shí)俱進(jìn)？我們?cè)诒ＷC行政法穩(wěn)定性的同時(shí)又如何最大限度的提升它的時(shí)代性？這些問(wèn)題如果得不到最終解決，行政法的穩(wěn)定性恰恰成為了它的局限性，如果行政法的發(fā)展不能及時(shí)跟上時(shí)代步伐，那么其在回應(yīng)新鮮問(wèn)題時(shí)就會(huì)頻繁陷入失語(yǔ)狀態(tài)；而行政法頻繁更改，紛繁的行政法規(guī)則會(huì)導(dǎo)致政府行政決策不斷出現(xiàn)失誤，從而使行政主體的行政行為難以為繼。

一、當(dāng)今社會(huì)的多元速變體現(xiàn)在哪里

社會(huì)環(huán)境是使正常生產(chǎn)經(jīng)活動(dòng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的穩(wěn)定整體，其中包含諸多要素，各個(gè)要素之間的相互作用，相互協(xié)調(diào)是維持其穩(wěn)定的重要原因。近年來(lái)，隨著全球化的趨勢(shì)進(jìn)一步發(fā)展，我國(guó)社會(huì)環(huán)境除了受到來(lái)自于我們自身改革所產(chǎn)生作用的影響，還受到了諸多來(lái)自于外部環(huán)境的影響。一個(gè)重大事件的發(fā)生往往會(huì)快速對(duì)社會(huì)的整體環(huán)境的各個(gè)方面產(chǎn)生一系列影響，社會(huì)的多元速變永遠(yuǎn)是一個(gè)關(guān)聯(lián)內(nèi)外部環(huán)境的整體性挑戰(zhàn)，內(nèi)外部環(huán)境的變革不斷地沖擊著我們的神經(jīng)。那么，在當(dāng)前這種復(fù)雜多變的環(huán)境下，需要我們進(jìn)一步加快進(jìn)行行政體制改革，不斷提升國(guó)家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化，不斷促進(jìn)社會(huì)主義法律體系的發(fā)展建設(shè)完善，以自身的提高之變來(lái)積極響應(yīng)內(nèi)外部大環(huán)境之變。把對(duì)行政體制的改革與行政法的穩(wěn)定性在合理地區(qū)間內(nèi)放在更加突出的位置，用立足于我們這個(gè)時(shí)代的眼光來(lái)解決我們這個(gè)時(shí)代的問(wèn)題。

（一）社會(huì)的多元與速變

《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中對(duì)多元的釋義為“多樣的，不單一的，多用于形容文化、經(jīng)濟(jì)或者經(jīng)營(yíng)。”①那么問(wèn)題由此產(chǎn)生，何謂社會(huì)的多元與速變發(fā)展？在我看來(lái)社會(huì)的多元并不僅僅體現(xiàn)在外部環(huán)境對(duì)其造成的影響，更體現(xiàn)在人們思維的轉(zhuǎn)變，但這里的速變并不是指我們的思想要隨時(shí)隨地、每時(shí)每刻的發(fā)展變化，而是指我們的思維要積極順應(yīng)時(shí)代潮流，在什么臺(tái)上唱什么戲，僅僅把握住時(shí)代的脈搏。隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化的演進(jìn)和我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的深度展開(kāi)，外部環(huán)境對(duì)我們社會(huì)產(chǎn)生的沖擊不言而喻，這就更需要我們以一種積極地態(tài)度去應(yīng)對(duì)這種沖擊，四十年的改革開(kāi)放使我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)體制都發(fā)生了翻天覆地的變化，社會(huì)治理的主流觀念也由從前的“效率優(yōu)先、兼顧公平”逐漸轉(zhuǎn)化為“更加注重社會(huì)公平”。這種思維上的轉(zhuǎn)變也進(jìn)一步刺激了行政法在社會(huì)治理上也需要進(jìn)行相應(yīng)的變革，而這種變革不應(yīng)該只是邊邊角角的修補(bǔ)，更應(yīng)該是一種自內(nèi)而外、自上而下的全方位、多角度、深層次的變革，只有積極順應(yīng)時(shí)代潮流與社會(huì)發(fā)展規(guī)律才能永葆行政法在社會(huì)治理中的生機(jī)與活力，也只有這樣才能切實(shí)推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。［1］

（二）行政體制改革的沖擊

“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)，在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。”這是黨在十九大上所提出的對(duì)于未來(lái)行政體制改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。積極尋求改革，尋求對(duì)于當(dāng)前行政體制的突破口固然是一件好事。但是，行政法的發(fā)展完善能不能及時(shí)適應(yīng)這種內(nèi)在的變革，這種有關(guān)行政體制的改革會(huì)不會(huì)對(duì)本來(lái)就孱弱的行政法產(chǎn)生沖擊？隨著2018年黨十九屆三中全會(huì)中《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》②和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》③的通過(guò)，一系列黨政機(jī)構(gòu)合設(shè)、合署的制度安排再一次由“幕后”走到“臺(tái)前”。

二、行政法的社會(huì)功能是什么

現(xiàn)階段，行政法的主要職能是對(duì)公權(quán)力加以限制，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)私權(quán)利的保護(hù)，可以說(shuō)行政法是國(guó)家權(quán)力調(diào)控與私權(quán)利救濟(jì)的“最后一公里”。為加強(qiáng)這“最后一公里”的建設(shè)，我國(guó)現(xiàn)行行政法律更應(yīng)針其本身的社會(huì)管理職能與權(quán)力的控制職能進(jìn)行更進(jìn)一步的明確。

（一）行政法的社會(huì)管理職能

有人認(rèn)為，行政法具有鮮明的社會(huì)屬性與社會(huì)維度。這是因?yàn)椋姓ㄔ跒槲覈?guó)現(xiàn)有的法律體系中與人民群眾的生活具有著高度的關(guān)聯(lián)性。也因此我們知曉行政法具有極為重要是社會(huì)管理職能，它能最大限度的對(duì)公權(quán)力進(jìn)行限制，以此來(lái)保障私權(quán)利。

行政法的公共管理職能主要體現(xiàn)在以下幾方面：首先就是能夠很好地對(duì)社會(huì)公共領(lǐng)域的范圍進(jìn)行有效的界定，行政法能夠通過(guò)公共事務(wù)的“公共性”與“服務(wù)性”來(lái)很好地對(duì)其所要管理的社會(huì)性事務(wù)進(jìn)行劃分從而進(jìn)一步加強(qiáng)其對(duì)社會(huì)的治理，這種劃分有助于由原來(lái)的“粗放式”治理轉(zhuǎn)型為“精細(xì)型”管理，這種治理范圍的“精細(xì)化”不僅是依法執(zhí)政的具體體現(xiàn)，更是行政法社會(huì)性質(zhì)的表現(xiàn)；其次，行政法的公共管理職能能夠更好地在其進(jìn)行社會(huì)治理的同時(shí)來(lái)明確其行政行為的責(zé)任，進(jìn)而確保責(zé)與權(quán)的平衡。通俗的來(lái)講就是行政主體或者其他公法的主體在進(jìn)行社會(huì)治理的同時(shí)，都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而這種責(zé)任的確定卻需要行政法來(lái)進(jìn)行明確。一旦行政主體在行使其權(quán)力的過(guò)程中出現(xiàn)偏差，就需要其來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。［2］由此可見(jiàn)，行政主體在進(jìn)行社會(huì)治理的過(guò)程中，不僅需要對(duì)其所治理的內(nèi)容進(jìn)行明確，也要意識(shí)到其權(quán)利與責(zé)任的相統(tǒng)一。

（二）行政法的權(quán)力控制職能

關(guān)于行政法，我們聽(tīng)到最多的便是控權(quán)、控權(quán)還是控權(quán)，這是一個(gè)老生常談的內(nèi)容，是任何人以任何方式來(lái)談?wù)撔姓〞r(shí)都不能避免的，因?yàn)樗q如“達(dá)摩克利斯之劍”一般高懸在行政法的上空。

但是，我們?cè)诳创姓ㄆ錂?quán)力控制職能是不能割裂時(shí)間與空間去孤立的看待其這種職能。隨著新時(shí)代的到來(lái)，這種權(quán)力控制職能又具有了新的時(shí)代意義。有人認(rèn)為行政權(quán)力的被控制就是一種過(guò)分的開(kāi)放，刻意而呆板的強(qiáng)調(diào)自由。但筆者認(rèn)為，只有對(duì)公權(quán)力進(jìn)行行之有效的控制，才能真正做到把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，讓人民群里的合法權(quán)利受到更好保護(hù)，也能讓人民知道他們行為的邊界在哪里。在新時(shí)代的背景下，行政法對(duì)權(quán)力的有效控制，不僅有利于“服務(wù)型”政府的建立，更能積極推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。只有對(duì)行政法的權(quán)力控制職能不斷賦予其新的時(shí)代內(nèi)涵，才能使其與時(shí)俱進(jìn)，繼續(xù)在新時(shí)代的背景下以新的姿態(tài)來(lái)積極應(yīng)對(duì)社會(huì)治理的新問(wèn)題與新挑戰(zhàn)。

三、行政法的發(fā)展方向

新時(shí)代帶來(lái)新思想，新思想賦予新的發(fā)展，在新時(shí)代的歷史機(jī)遇下，行政法的發(fā)展也一定要牢牢緊扣時(shí)代主題，不斷針對(duì)新的問(wèn)題賦予自己新的時(shí)代內(nèi)涵。當(dāng)前行政法的發(fā)展方向主要是要防止行政權(quán)力過(guò)分強(qiáng)大，預(yù)防大的行政國(guó)家問(wèn)題的出現(xiàn)；其次就是積極推進(jìn)行政權(quán)職能的轉(zhuǎn)換，在進(jìn)一步放權(quán)與深化職責(zé)管理之間尋求一個(gè)最佳的平衡點(diǎn)。

（一）預(yù)防大行政國(guó)家問(wèn)題的出現(xiàn)

大行政國(guó)家即政府的行政權(quán)力過(guò)分強(qiáng)大，從某種意義上來(lái)講，大行政國(guó)家就是人們所說(shuō)的全能政府。由于人們對(duì)政府的過(guò)分依賴，從而促進(jìn)了政府對(duì)人民社會(huì)生活的大包大攬。有人認(rèn)為這種政府對(duì)社會(huì)生活的過(guò)度干預(yù)是政府體恤民眾的最佳體現(xiàn)，其實(shí)不然，這種過(guò)度的干預(yù)并不能帶來(lái)社會(huì)的繁榮，反而會(huì)隨之滋生出一些社會(huì)問(wèn)題。全能型政府雖然會(huì)帶來(lái)較高的社會(huì)福利，但是要明確的是，任何利益都不是沒(méi)有代價(jià)的。這種高額社會(huì)福利的維持勢(shì)必會(huì)對(duì)政府財(cái)政形成較大的負(fù)擔(dān)，造成財(cái)政赤字。且全能型政府的高額社會(huì)福利會(huì)導(dǎo)致社會(huì)享樂(lè)主義盛行，這種趨樂(lè)避苦的思想并不會(huì)給社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)任何實(shí)質(zhì)性的好處，它只會(huì)縱容更多的人來(lái)憑空享受政府的福利。其次，大行政國(guó)家會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)的過(guò)分強(qiáng)大，因?yàn)閲?guó)家政府職能不斷地?cái)U(kuò)張，政府也因此不得不大量增設(shè)行政機(jī)構(gòu)和行政人員，以對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活進(jìn)行干預(yù)。與此相適應(yīng)的是，政府行政權(quán)力大為膨脹，行政職能大為增加。而行政權(quán)力與監(jiān)督權(quán)二者之間不是一種單純的正向函數(shù)關(guān)系，反而是一種此消彼長(zhǎng)的反函數(shù)，這種行政權(quán)力的過(guò)分強(qiáng)大只會(huì)滋生出權(quán)力的濫用與腐敗。［3］由此可見(jiàn)，預(yù)防大行政國(guó)家問(wèn)題是當(dāng)前行政法在新時(shí)代發(fā)展中所不可避免的問(wèn)題。

（二）行政權(quán)力的轉(zhuǎn)化

“放管服”改革也是當(dāng)下行政體制改革的重要一步，黨在十九屆四中全會(huì)公報(bào)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力。”以此可見(jiàn)，隨著“放管服”改革的進(jìn)一步深入，行政法就更加需要理順自己與市場(chǎng)之間的關(guān)系，自己要在這場(chǎng)改革中扮演一個(gè)什么樣子的角色。

首先，我們要明確的是“放管服”改革本質(zhì)是什么？行政法在這場(chǎng)改革中的定位又是什么？此次改革是要全面清理政府現(xiàn)有職能，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體活力，從而實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)。簡(jiǎn)政放權(quán)能夠進(jìn)一步明確國(guó)家、政府與市場(chǎng)三者之間的關(guān)系，讓三者各司其職從而真正實(shí)現(xiàn)“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”。簡(jiǎn)政放權(quán)需要行政法進(jìn)一步明確權(quán)力清單，把各個(gè)行政機(jī)關(guān)之間界限做更加清晰的劃分，避免權(quán)力的交叉與責(zé)任的推諉。其次，行政法需要在此次改革中進(jìn)一步加強(qiáng)人民對(duì)社會(huì)治理的參與程度。“任何設(shè)計(jì)都應(yīng)該打破完全或主要依賴行政自己的行政改革，應(yīng)該在制度上讓各種力量成為改革的推手，迫使受利益驅(qū)動(dòng)或箍束的政府部門真正走向簡(jiǎn)政放權(quán)。”［4］在“放管服”改革的推進(jìn)過(guò)程中要引入更廣泛的社會(huì)參與。特別是公民異議制度，這種讓公民更好地參與社會(huì)治理的過(guò)程不僅有益于公民合法權(quán)利得到保障，還增強(qiáng)了改革決策的合法性和正當(dāng)性，為改革方案的優(yōu)化提供充分的信息和資訊，也為改革的順利推進(jìn)奠定科學(xué)和民意基礎(chǔ)。

四、從“順德模式”看中國(guó)行政法

“順德模式”的成功給予了中國(guó)行政法發(fā)展新的思路，此次機(jī)構(gòu)改革，不僅積極回應(yīng)了習(xí)近平總書記所著重強(qiáng)調(diào)的把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。更為行政法帶來(lái)了新的發(fā)展方向與發(fā)展前景。此次黨政合署機(jī)構(gòu)改革，不僅進(jìn)一步加深了黨組織對(duì)國(guó)家治理體系的嵌入，也使行政法向著更加規(guī)范與更加完善的方向發(fā)展。在新時(shí)代的背景下，行政法想要獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展就必須對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行理解與消化，使二者不斷趨于平衡。這種合署辦公的新模式，能夠給行政法規(guī)不斷注入新鮮血液，此次改革不僅能夠進(jìn)一步優(yōu)化行政機(jī)構(gòu)，改善黨與政的關(guān)系，還可以給行政法帶來(lái)新的發(fā)展思路。［5］可以預(yù)見(jiàn)的是，行政法在未來(lái)想要獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展不僅僅是要單純的對(duì)行政主體的行政行為進(jìn)行管理還需要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)來(lái)進(jìn)行考量。

站在新時(shí)代的歷史方位上，黨政合署機(jī)構(gòu)改革作為行政法成長(zhǎng)的動(dòng)力，不斷推動(dòng)著當(dāng)今行政法的發(fā)展與完善。在這樣一個(gè)多元的社會(huì)環(huán)境中，行政法不僅需要保持其穩(wěn)定性還要不斷與時(shí)代接軌，順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展潮流，也只有這樣才能使其切實(shí)做到服務(wù)于人民、保障人民權(quán)利和權(quán)益。行政法的穩(wěn)定性應(yīng)該首先體現(xiàn)在其對(duì)公權(quán)力的管控以及其在社會(huì)管理職能方面的完善，但是在積極考量行政法穩(wěn)定性的同時(shí)也要進(jìn)一步通過(guò)行政體系內(nèi)容的逐步轉(zhuǎn)型、行政基礎(chǔ)理論的不斷發(fā)展來(lái)回應(yīng)其在新時(shí)代的歷史定位。

注釋：

①中國(guó)社會(huì)科學(xué)語(yǔ)言研究所詞典編輯室.《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》.外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社，2012，06：335.

②《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》于2018年2月28日在北京舉行的中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議審議通過(guò).

③2018年3月21日，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行.