淺析政府信息公開(kāi)行政案件原告資格的審查要素

施 蕓

上海市浦東新區(qū)人民法院，上海 200135

一、問(wèn)題的提出

2008年5月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱“舊《條例》”）是我國(guó)第一部關(guān)于政府信息公開(kāi)的專門(mén)立法，該條例的頒布，是我國(guó)行政法治史上的一件大事，必將對(duì)社會(huì)主義民主政治建設(shè)和法治政府建設(shè)產(chǎn)生極其深遠(yuǎn)的影響，標(biāo)志著我國(guó)政府信息公開(kāi)工作開(kāi)始步入法制化軌道。2011年8月13日起實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《若干規(guī)定》”）是最高人民法院為正確審理政府信息公開(kāi)案件所制定的，該規(guī)定對(duì)政府信息公開(kāi)行政訴訟的受案范圍、原告資格、被告資格、不予公開(kāi)范圍、裁判方式等作了具體規(guī)定，初步搭建了人民法院審理政府信息公開(kāi)行政訴訟的司法審查框架。

2019年，為了確保公民、法人和其它人員能夠借助法律允許的方式來(lái)了解、掌握更多政府的信息，使政府工作更加的公開(kāi)、透明，從而建設(shè)更加法制化的政府，將政府信息為人民的生產(chǎn)、工作、生活提供的服務(wù)發(fā)揮最大化的作用，新《條例》頒布實(shí)施。新《條例》圍繞近年來(lái)政府信息公開(kāi)工作以及人民法院司法審查中的新形勢(shì)、新變化，在信息公開(kāi)義務(wù)主體、主動(dòng)公開(kāi)的范圍和深度、公開(kāi)監(jiān)督約束力度、信息年報(bào)發(fā)布等方面針對(duì)舊《條例》作了眾多修改。新《條例》的數(shù)目出現(xiàn)了改變，增加了18條，由38條改為了56條，借由法規(guī)將進(jìn)行的實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)行了總結(jié)，使其能夠包含更多的更加的細(xì)致全面，對(duì)于原本的不足進(jìn)行了補(bǔ)充優(yōu)化，使其更具有邏輯性，形成了一個(gè)系統(tǒng)框架，確立了一些原本模糊不清的概念，樹(shù)立了新的要求標(biāo)準(zhǔn)，使其能夠更加符合政府信息公開(kāi)工作的需要。尤其是新《條例》刪除了舊《條例》第十三條對(duì)申請(qǐng)人“三需要”的資格限定尤為引人關(guān)注。

二、原告資格的審查要素

（一）“合法權(quán)益”的審查

依據(jù)《布萊克法律大辭典》來(lái)對(duì)其進(jìn)行解釋：通常所形容的原告資格是指當(dāng)一個(gè)人在受到司法行政的影響和其他人產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)后如果失去了自己本應(yīng)該享受的利益，而這個(gè)利益能夠?qū)τ谒痉ǔ绦虍a(chǎn)生影響，那么進(jìn)行起訴的人員就是這個(gè)案件的正當(dāng)原告。新《條例》中明確的提出，如果公民、法人或者是其它組織感覺(jué)自己在法律允許下，能夠享受的權(quán)益由于行政部門(mén)所進(jìn)行的信息公開(kāi)工作而受到了損害，就能夠按照法律來(lái)保護(hù)自己的權(quán)益，可以向上級(jí)機(jī)關(guān)或者是相關(guān)部門(mén)進(jìn)行舉報(bào)，也可以通過(guò)法律來(lái)對(duì)其提起訴訟。由此可見(jiàn)，政府信息公開(kāi)行政訴訟的原告，是指認(rèn)為其合法權(quán)益在政府信息公開(kāi)工作中受到侵害的公民、法人或者其他組織。這里就主要涉及到對(duì)“合法權(quán)益”的審查。

何謂“合法權(quán)益”，實(shí)踐中存在這樣一種觀點(diǎn)：《行政訴訟法》所保護(hù)的“合法權(quán)益”僅指人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，涉及公民其他權(quán)利的行政行為，是被排除在受案范圍之外的。另外一種看法，認(rèn)為《行政訴訟法》只是對(duì)于和行政相關(guān)的人員的人身財(cái)產(chǎn)等和行政有關(guān)的行為進(jìn)行了約束，將其作為行政訴訟受案范圍，而對(duì)涉及公民非人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)（如政治權(quán)利、受教育權(quán)利等）的行為，既未列入，也未排除。根據(jù)《行政訴訟法》以及新《條例》的規(guī)定，筆者贊同第二種觀點(diǎn)。基于此，政府信息公開(kāi)行政訴訟中對(duì)“合法權(quán)益”的審查，主要是指審查行政機(jī)關(guān)在實(shí)施政府信息公開(kāi)行為中是否對(duì)公民、法人或者其他組織的合法的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他權(quán)利造成損害。

（二）“利害關(guān)系”的審查

“有利害關(guān)系”，是指“在法律上存在著權(quán)利和義務(wù)的關(guān)聯(lián)”，可以具體概括為通過(guò)和行政相關(guān)的行為使其能夠獲得一定的權(quán)益承擔(dān)一定的義務(wù)，或者是這一權(quán)利很可能會(huì)對(duì)其產(chǎn)生不好的影響。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“《行政訴訟法》”）明確提出，進(jìn)行和行政行為有關(guān)的人民群眾和其他能夠在行政關(guān)系中利益受損的中華人民共和國(guó)公民、法人或者是其它的組織，都有一一定的權(quán)利來(lái)對(duì)其進(jìn)行訴訟。也就是說(shuō)，政府信息公開(kāi)行政訴訟工作時(shí)，應(yīng)該考慮到狀告者和其是否具有“利害關(guān)系”進(jìn)行審查。

這里所說(shuō)的“利害關(guān)系”指的是政府對(duì)于信息進(jìn)行公開(kāi)所開(kāi)展的行政行為，而不是和政府無(wú)關(guān)的相關(guān)機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的和信息公開(kāi)有關(guān)的行政行為。根據(jù)《司法解釋》的相關(guān)規(guī)定，其中明確提出，能夠和行政關(guān)系產(chǎn)生利害關(guān)系的主要有以下幾點(diǎn)：第一，被訴訟的行政機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的行為損害了其相關(guān)的公民、法人或者是其他組織的權(quán)益，比如說(shuō)，導(dǎo)致其無(wú)法公平的進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)等；第二，在開(kāi)展行政復(fù)議或者是其它行政的過(guò)程中被依法成為第三人的；第三，要求行政機(jī)關(guān)能夠嚴(yán)格的按照法律來(lái)對(duì)于加害人進(jìn)行懲罰，使其承擔(dān)應(yīng)該的法律責(zé)任；第四，已經(jīng)取消或者作出更改導(dǎo)致其合法權(quán)益受到損失的；第五，為了保障自身的合法權(quán)益不受到損害，向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了投訴，但是應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行處理的行政機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)的做出處理或者是沒(méi)有進(jìn)行任何的處理的；第六，其它會(huì)受到行政信息公開(kāi)影響所導(dǎo)致的利益受損情況。基于此，政府信息公開(kāi)行政訴訟中對(duì)“利害關(guān)系”的審查是就原告與被訴政府信息公開(kāi)行為之間的關(guān)系進(jìn)行審查而非審查原告與政府信息內(nèi)容之間的關(guān)系。

（三）“權(quán)利保護(hù)必要”的審查

在行政訴訟中，權(quán)利保護(hù)必要性，又被稱作為狹義“訴的利益”，是指原告請(qǐng)求法院以裁判的方式保護(hù)其權(quán)利的必要性或?qū)嵭浴Ｐ隆稐l例》第三十條規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過(guò)合理范圍，行政機(jī)關(guān)可以要求申請(qǐng)人說(shuō)明理由，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)理由不合理的，告知申請(qǐng)人不予處理。《最高人民法院公報(bào)》2015年第11期刊登了陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案，首次嘗試對(duì)當(dāng)事人濫用訴訟權(quán)利進(jìn)行限制，也被稱為規(guī)制濫用訴權(quán)第一案。由此可見(jiàn)，雖然《行政訴訟法》《司法解釋》沒(méi)有對(duì)限制濫訴、惡訴的明確規(guī)定，但是在個(gè)別當(dāng)事人大量、反復(fù)、重復(fù)提起與解決其實(shí)質(zhì)訴求無(wú)關(guān)的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)和訴訟，極大浪費(fèi)行政及司法資源的情況下，對(duì)于政府信息公開(kāi)行政訴訟中“權(quán)利保護(hù)必要”的審查極其必要。

判斷起訴人的起訴是否有權(quán)利保護(hù)必要，主要是根據(jù)起訴人請(qǐng)求法院實(shí)體裁判是否具有值得保護(hù)的利益，來(lái)判斷保護(hù)是否必要。實(shí)踐中存在這樣一種聲音：在缺乏實(shí)定法的情況下限制當(dāng)事人訴權(quán)，是司法權(quán)濫用。還有一種認(rèn)為：司法機(jī)關(guān)裁判權(quán)的適度“擴(kuò)張”，也是應(yīng)對(duì)糾紛解決“泛司法化”的無(wú)奈之舉。筆者認(rèn)同第二種說(shuō)法，基于此，政府信息公開(kāi)行政訴訟中對(duì)“權(quán)利保護(hù)必要”的審查主要是指審查提起政府信息公開(kāi)行政訴訟的原告是否存在權(quán)利濫用、不應(yīng)救濟(jì)等情形。

政府信息公開(kāi)行政訴訟的原告與政府信息公開(kāi)的申請(qǐng)人密切相關(guān)，但又不完全等同于政府信息公開(kāi)的申請(qǐng)人。原告資格的審查是政府信息公開(kāi)行政訴訟中司法審查的重要問(wèn)題之一，新《條例》的實(shí)施使我國(guó)的政府信息公開(kāi)制度得到了進(jìn)一步發(fā)展與完善，尤其是其對(duì)申請(qǐng)人“三需要”資格限制的刪除，對(duì)司法實(shí)踐有著重大影響，政府信息公開(kāi)行政案件原告資格的審查應(yīng)當(dāng)圍繞“訴的利益”進(jìn)行審查，正確把握“合法權(quán)益”“利害關(guān)系”的認(rèn)定，有效規(guī)制權(quán)利濫用情形的發(fā)生。