公民環境公益訴訟主體資格之掣肘及解決機制

宋思緣 張 立

青海民族大學法學院，青海 西寧 810007

羅馬諺語曾經言“沒有原告就沒有法官”，原告是構成訴的最基本因素，確認原告的訴訟地位是訴的開始。作為與環境問題息息相關的公民卻不是環境公益訴訟的主體，法律在修訂的時候為何沒有將公民納入到訴訟主體中？這背后立法機關的考量和顧慮有哪些？嘗試分析這背后存在的問題，試圖找出合理的解決辦法，將我國公民的主體資格的發展再推進一步。

一、環境公益訴訟主體資格的研究現狀

傳統意義上的訴訟原告都是以“實際損害”為依據，只有受到損害的直接利益關系人才能提起訴訟。但對于環境公益訴訟的原告而言，最大的特點就是突破了權益侵害關系中損害人和受害人相對的界限。對于在環境公益訴訟中公民的主體資格認定，一直都有不同的聲音。根據對文獻的梳理和學者觀點的研究，發現國內許多的研究者更多注重的是在環境公益訴訟整體的框架下，宏觀把握訴訴訟主體的概念。對于主體中具體的因素，并沒有進行理論系統的梳理。同時，在相關文獻的整理的過程中也不難發現，對于環境公益訴訟主體這個問題，在期刊、論文中，都是問題拔得高放得輕。真正分析出問題的有不少，但能提出具體可行性建議的，不是根本行不通就是提得范圍太廣，并且沒有針對性。換句話說，就環境公益訴訟的主體資格問題，學者們理論上的觀點，都是講述的十分清楚的，從宏觀角度來看，問題的系統性、理論性、邏輯性都比較完善了。但是運用到實踐上，卻只是提出一些大范圍的處理方法，具體如何落實到實處，卻沒有可行性的辦法。形成了一種“只有世界觀沒有方法論”的尷尬局面。目前面對這個問題，沒有較好的、新穎的、可行的觀點，能夠推動主體資格的法律確認更進一步。

在學理界對其相關的訴訟主體的適格性問題的討論主要分為三類：第一類是以蔡守秋教授、呂忠梅教授等為代表的學者，他們認為僅有公民和環保組織這兩類有提起環境公益訴訟的資格；第二類是以陳陽博士為代表的學者認為應當承認檢察機關在環境公益訴訟上的資格，認為這對我國環境公益訴訟的法治發展有一定的推動作用。最后一類則是對現行法律中四類訴訟主體資格的贊同說，如張世軍博士。其中有一點值得關注的，根據可持續發展的原則以及環境倫理學的角度考慮，后代人能否作為環境公益訴訟的主體也一直在學術界討論，其中賀衛方教授認為“后代人和瀕危物種也有行使環境公益訴訟的權利”。

對于是否將公民納入到環境公益訴訟中，學理界也有不同的看法，多數學者表示贊同，如張峰在《我國公民個人提起環境公益訴訟的法制制度構建》一文中強調：公民作為環境公共利益損害的直接感受人，作為訴訟主體參與到環境公益訴訟中，應該是參與社會生活和切實保證利益的重要途徑，然而現實和生活中，公民參與環境公益訴訟卻面臨很多困境。因此作者主張從實體立法和程序設計兩方面來構架環境公益訴訟中公民的主體資格，完善訴訟激勵機制的同時保證有效遏制濫訴。合理利用司法資源。也有一小部分表示反對，如王磊的《公民納入環境民事公益訴訟主體之合理性》中提及以完善我國環境公益民事訴訟為目的，同美國、日本、德國等國家的環境公益訴訟進行比較，闡明我國民事環境公益訴訟的現狀，同時從制度經濟教學、法律經濟學的叫度分析論證我國現階段公民作為環境公益訴訟主體資格的不適當性，同時也分析了將公民納入環境公益訴訟主體的必要性社會條件。但王磊的主張不是不納入，而是現階段我國的社會還沒有足夠發展，建議晚一點納入，至于時間問題，王磊建議是十年之后，看社會的發展中狀況而定。

二、公民環境公益訴訟主體資格確認過程中的困境

確認公民的環境公益訴訟資格一直都是理論界討論的問題，但在實際生活中，法律并沒有明確公民的主體資格，筆者僅對現狀做了基本分析，希望可以以此為契機，找尋適合的解決辦法。主體資格確認過程中，多方面的因素干擾著立法者，大致歸納為外因和內因兩部分。

（一）公民主體資格確認過程中的外部困境

1.缺乏法律依據

根據我國的2007年民事訴訟法的規定，起訴主體必須滿足“與本案有直接利害關系”這一條件。這樣的規定顯然對環境問題不適用。多數受害人所遭受的環境侵害有著“間接的”和“無形的”的特點，有些損害事發時并無表現，多年甚至上百年之后才會顯現出來，環境公益訴訟存在著“損害后果不明顯”的特點，環境問題的損害結果“不及時”。我國于2012年進行了民訴法的修訂，新增關于公益訴訟的第五十五條。但依舊沒有規定環境公益訴訟中的公民主體資格。

2.公共利益的界限

公民提起環境公益訴訟的前提是出于保護公共利益的需要，若侵害的是私人利益，則屬于一般的民事訴訟范圍，在這不多做論述。對于在環境公益訴訟中，公共權益的定義，法律并沒有給出一個確定的定義。公共利益是什么，它的界限在于哪里，他和社會利益的異同點又在哪里，在司法實踐的過程中也只是一個大概方向，法官在審理案件時候，往往都是根據公共利益的特點，依靠法官的自由裁量權做合理性判斷。這種理論的缺陷一定程度上限制了環境公益訴訟中公民主體資格的發展。

同時，筆者認為，如果賦予公民主體資格，就很容易導致公民利用公益訴訟解決私益問題的現象發生。這與環境公益訴訟的目的和原則相悖。如果是公共利益和私人利益的重疊還是僅僅依靠法官的自由裁量是沒有辦法做到公平公正的。所以要將公民納入主體資格，必須要合理解決這個問題。

3.法律的適用問題

公民作為環境公益訴訟的主體啟動訴訟程序，法律適用也是一個重要因素。若是屬于民事訴訟的話，就應當按照民事訴訟法來解決糾紛，但是民事訴訟解決的是平等主體之間的“私權益”問題，這和環境公益訴訟的本質是相悖的。若是按照行政訴訟法的受案范圍來看，環境損害作為一個行為后果，只有當行政主體實施具體行政行為時給不特定多數人造成了環境損害，才可以適用行政訴訟法，這又大大的縮小了訴訟的主體范圍。我國的行政訴訟法在2017年修訂明確了檢察機關作為主體提起公益訴訟的規定。至于檢察機關如何起訴等也沒有進一步的規定。因此，是否應當專門制定相應的法律法規，來規定環境公益訴訟中公民主體啟動訴訟程序的一系列問題。

2.在傳播方式上需走本土化策略。用別人的話語說自己的事，讓東道國民眾讀得懂、聽得明白，還能產生共鳴感，這樣的傳播才是有效率的。

（二）公民主體資格確認過程中的內部困境

在環境公益訴訟中，因為損害的是不特定的多數人的利益，沒有針對性。有積極的自然也有懈怠的，有高素質的自然也有低素質的，若賦予公民主體資格，可能會出現公民隨意起訴造成濫訴，浪費司法資源的情況；也可能出現公民對于損害還沒有對自己造成威脅而“事不關己高高掛起”等其他人啟動司法程序的時候“搭便車”消極對待的情況。如何更巧妙的設計法律的規定，避免法律規定下來只是一紙空文的現象，這是值得立法者去花時間考慮的。是否應該設立環境公益訴訟的獎勵機制，以此來調動公民的積極性，從而達到環境問題及時止損及時修復的目的。同時還可以實現保護環境和對相關的環境損害行為人起到監督的作用。綜上所述，若將公民納入環境公益訴訟的主體，將會面臨大量的相應配套措施和機制的建立。

三、確認公民主體資格過程中問題的解決機制

（一）通過環境損害的分類對公民訴訟主體資格進行限制

參考對日本的相關法律規定，將我國的環境問題按照損害行為造成的損害結果的產業不同為標準劃分為農業環境損害、工業環境損害①、人身環境損害、和開發環境損害。而且公民僅僅對于農業損害和人身環境損害有訴訟主體資格。受損害的當事人可以以個人的名義，向法院提起訴訟。這樣一方面保證了公民訴權的行使，保障了公民的主體地位；另一方面也從法律上規定了公民參與的受案范圍，對公民權力的行使做出一定的限制。

考慮到上述兩個損害后果，是跟公民關系最為密切的生產活動，公民對消除人身損害和財產損害的要求更有迫切性。所以這二者更容易調動起公民參與環境公益訴訟的積極性和能動性。同時出于對公民訴權的限制。使公民僅對幾類特定環境損害問題以及特定的環境損害后果有權起訴，這也是對公民訴權的一種限制。防止公民濫用訴權，浪費司法資源。

（二）明確公民參與訴訟的舉證責任

在環境問題上，受害人和加害人往往在社會結構層次上固定，原被告的角色幾乎失去了可互換性，常導致當事人雙方力量對比不均衡。因此結合我國侵權責任法的規定，我國的公民啟動環境公益訴訟應實行舉證責任倒置原則。這是出于環境保護和保障公共利益的目的，不僅對保護環境防止環境破壞有積極地作用，與我國建設生態文明，綠色協調發展的政策相統一，同時由于承擔舉證責任，對于那些可能造成環境損害的行為人來說，也有一定的警示、監督的作用，時刻在腦中繃緊“保護環境人人有責”的弦。法律明確規定公民參與環境公益訴訟的舉證機制，有利于保障司法的有力推進。

（三）建立環境公益基金，籌集資金用于公民環境公益訴訟

由于環境公益訴訟涉及到公共利益，但是公共利益究竟是什么，我們卻做不到準確定義它，它就像空氣一樣不可或缺圍繞在我們身邊，我們雖然看不見它，它卻和我們我的生活緊密相連，公共利益直接影響到我們的正常生活，我們每個人都有義務有責任去維護它、愛護它。所以我們作為社會成員一份子，都應該出自己的一份力。建議由環保部建立環境公益基金，使環境問題和我們們一個人都緊密聯系起來。讓更多的人參與到環境問題中來，以下僅對環境公益基金的資金來源做簡單的合理性建議。

1.環境公益基金的資金來源

第一完善環境稅，每人征收適當的環境稅，作為環境公益基金的一部分；對重污染企業加收環境稅，但重污染的企業可用通過技術革新，降低環境污染，進而改變多征稅的現狀；第二，財政預算中，增加環境公益基金的預算，上報國家審批；第三，環保組織進行捐贈、義賣等公益活動，收益中的一部分作為環境公益基金；第四，其他企業、事業單位、學校等公益捐贈的資金等。

公益基金的資金，由全社會籌集，自然應用于全社會。因為環境問題導致的公共利益的損害，并不是我們某個人的問題，而是不特定多數人的；公民在啟動公益訴訟的過程中，可以申請在訴訟過程中的必要訴訟費用全部由公益基金支付，同時，對于環境污染者取證責任范圍內的相關費用，可以申請由公益基金進行補貼或者進行相關的技術支持。這種制度的設定，一定程度上可以調動公民的積極性，有利于推動公民在環境公益訴訟過程中適格性確定問題的發展的。

四、關于未來人的主體地位的問題的討論

（一）未來人適格性問題的理論依據

由于環境問題的特殊性，在談及公民的主體資格的問題時，不難聯想到未來人的主體地位問題。

1984年美國艾迪·B·維思教授在“自然保護和代際公平”中提到當代人是后代人的環境權益托管者，享有平等的環境權利；1972年《人類環境宣言》提出“人類負有保護這一代及將來人的環境責任”；世界經濟及發展委員會在1992年出版的《我們共同的未來》一書中強調對于環境資源的利用，既要滿足當代人的需要也要后代人的需要，“可持續發展”的觀念開始進入人們的視野；同年《里約宣言》再一次聲明后代人享有環境權益。這些都為后代人作為主體資格提供了理論依據。對于后代人的法律地位，我國的蔡守秋教授和賀衛方教授都是比較認同的。蔡守秋教授還提出在代際公平的理論支持下，在立法上承認后代人的環境權益。

（二）未來人主體資格確定的障礙

但是筆者認為，我國現在的法律體系不成熟，社會發展依然存在的問題。現在不適合把未來人適格問題在法律問題上進行討論。

1.未來人的不確定性

未來人是一個抽象的概念，從字面理解來看，他與當代人相對應，是我們意識里存在的子孫后代，我們不生活在同一個平行時空，他們又是否會一定出現在未來的時光中，這些都是不確定的。而我們的法律是一個具體性的規定，禁止做什么，要求做什么都是通過文字固定下來，那么從這一點來看，未來人不僅僅難以突破生命的障礙，也難擺脫自身存在的問題。

2.實踐基礎上的障礙

我們將未來人納入主體資格，在實踐的訴訟過程中，應當如何處理，未來人因為生命的限制，無法參與整個訴訟過程，那么由誰代理未來人參加訴訟，訴訟結果由誰承當，能代理哪些權限不能代理哪些權限……，這些全都是我們不可避免的問題。況且，環境問題的損害是一個長期的慢慢的積累的過程，這也并不是某一代或者某幾代的責任，環境修復也是一個漫長的過程，我們當代人有責任和義務清償當前留下的環境問題的“自然債”。筆者十分贊同為后代人節約資源的環保理念。環境保護是我們每個人的責任，但是我們要從實際情況出發，反對過分追求環保的極致主義。他們站在道德制高點審視我們，批判我們對未來人“遠方的哭聲”的冷漠。

筆者認為，如果我們連“近處的哭聲”都沒有辦法好好解決，我們又有什么理由和能力去解決“遠處的哭聲”，還是實際一點，腳踏實地的更好一些。經濟基礎決定上層建筑，我國的社會和法律，對于代內公平的沖突處理已經有些捉襟見肘，對于代際公平的問題就更顯得力不從心了。但是說這么多不意味著我們對這個問題視而不見。

（三）未來人適格性問題的看法

之所以要單獨探討這個問題，是因為筆者認為這不僅是出于法律層面的考慮，也是對于一個社會進步的肯定。當我們注意到、考慮到后代人的環境權益這樣比較“纖細”的事情時，說明社會是在進步的。粗糙的猶如水泥一樣的心，根本不會考慮到這些，也只有在更纖細的社會里，我們才會注意到更纖細的東西。談論環境權益、環境公益訴訟這些本來就是一些取法乎上的事情，這更像是一種“挑剔”，就如同“衣食足知榮辱”的道理一樣，我們的社會發展到現在，人類也一步步變得更文明，思想境界也在不斷地提高。如果我們今天依舊停留在那個毫無節制的用犧牲環境來獲取經濟效益的社會，就根本不需要討論這些了。也正是因為我們進入了“綠水青山就是金山銀山”的綠色良好發展的社會階段，我們才有信心去討論這些事情。

五、結論

環境問題的解決本身不是一蹴而就的，需要我們不斷的努力，公民作為訴訟主體，仍然面臨著許多的問題。如何更好保障公共利益免遭損害，如何處理好公民公益訴訟和私益訴訟的銜接。在確認公民主體資格過程中，我們也面臨著訴訟費用、舉證責任、還有訴訟過程中的其他問題。我們仍然應當不斷探索，力求找出最優解。

注釋：

①工業環境損害，是指環境損害人或單位，在環境內活動的過程中，對工業環境造成了損害，影響了不特定多數人.