高校工會參與教職工法律援助制度研究*

吳 艷 張圣佳

四川大學，四川 成都 610065

高校工會是由高校黨委領導的、由廣大教職工自愿結成的群眾性組織，工會的設立初衷是作為連接高校黨委和教職工的樞紐，發揮其保護教職工合法權益的專門性職能，其中一種重要體現就是面向教職工開展法律援助。《中華人民共和國工會法》（以下簡稱《工會法》）第六條明確提出：工會的基本職責是維護職工的合法權益。①即工會在維護全國人民總體利益的同時，代表和維護職工的合法權益。據此，教職工通過工會組織獲得法律援助資源，維護自身合法權益，具有了一定的法理依托。教職工群體在工作情景中所產生的爭議糾紛類型多樣，實踐中例如教師在工作過程中受到人身損害、遭遇名譽侵權等，但發生頻率最高也是最契合高校工會職能發揮的仍屬勞動人事爭議，教職工群體勞動權益的保障是高校運行發展的微觀基礎。故本文擬以此為基礎，分析高校工會在法律援助工作中所產生的作用。

一、高校工會法律援助制度概述

（一）概念及特征

高校工會法律援助制度，是指高校的工會組織根據《工會法》《工會法律援助辦法》等法律法規和工會章程，組織專門人員為教職工、工會工作者和工會組織提供法律方面的幫助，維護其合法權益的制度。②高校工會法律援助具有以下特征：

1.援助對象的特殊性。高校工會開展的法律援助對象主要為高校教職工。由于高校工會資源有限，援助活動的開展主要依靠其自身的經費，因此，高校工會暫時無法面向社會開放提供其援助資源，且我國高校工會法律援助機制剛剛起步，很多高校工會并沒有提供此項服務，即使具有此項功能的高校工會，其教職工的法律援助需求也并非能夠完全得到滿足。

2.援助的靈活性。《工會法律援助辦法》第八條對工會法律援助的范圍作出了規定，在這里筆者將其概括為三大類：對勞動者在勞動過程中產生的權利利益的保護案件；以及工會組織及其工作者因履行職責過程中合法權益受到侵犯的案件；除此之外，工會認為需要進行援助的其他案件，也可以進行援助。行政因素難以對其進行過多的干涉，高校工會因此可以對援助的條件進行靈活變通而不受到法律的嚴格規制，這直接擴大了援助的受案范圍，也是對目前政府法律援助的形式審查條件的突破，除受援者經濟條件之外，工會還可以將其他實質性因素考慮在內。

3.援助方式的多樣性。從教職工申請援助的方式來看，不僅可以對訴訟案件申請援助，還可以進行非訴法律咨詢，相較之一般的法律援助而言，工會提供的法律援助方式更加多樣化，緩解了當下政府法律援助資源的緊缺性、單一性問題。

4.援助內容的指向性明確。高校工會主要職能系維護本校教職工作為勞動者應當享有的一切權利，基于其職能，援助內容也具有了明確的指向性。即高校工會對教職工提供的法律援助側重于勞動糾紛，但對于教職工提出的除勞動爭議外的其他援助需求，高校工會法律援助也并未明確予以排除。但基于組織職能考慮，援助資源會傾向性地分配給勞動爭議，實際上對于其他類型的案件，教職工也更傾向于通過其他方式解決。

此外，《中華人民共和國工會法律援助辦法》（以下簡稱《工會法律援助辦法》）不僅明確規定了工會法律援助免費，還在援助的機構和人員、受援助的范圍和條件、申請和承辦以及資金來源和管理等諸方面作出進一步的明確和規范。并且由于工會組織覆蓋的全面性，且援助主體為工會組織，援助過程不會收取任何費用，也無需額外支付工資，解決了困擾政府法律援助工作的首要難題——對援助人員最低服務費用支付的財政問題，故高校工會提供的援助具有更強的自發性、公益性，在實踐中對緩解司法援助資源短缺產生了一定的效果。

（二）研究的現實意義和學術價值

目前我國正處于構建非訴訟糾紛解決機制的大背景下，工會作為保障職工權益的專門組織，對社會糾紛解決多方參與、多元共治的局面的形成有著重要推動作用。從教職工權益保護的層面而言，個人維權往往比集體維權難度大，應當作為教職工權益保護工作的重點，由工會提供支持。分析教職工發生的勞動權益糾紛，從客觀方面來看，教職工人事勞動糾紛中，權利義務關系較為明確，并且大多發生在“熟人情境”中，較之于訴訟方式，更加適宜于通過內部治理機構來解決爭端。教職工與校方往往具有穩定、長期的合作關系，因此，雙方的矛盾雖然有不可調和的部分，但是也有很多共同認定的事實，同時此類案件在訴訟中常常出現由于糾紛發生時沒能固定證據，對于關鍵事實可能存在調查取證困難的情況，并且訴訟方式解決此類糾紛難以保證訴訟完結后雙方關系的穩定。因此可以嘗試利用工會直面教職工群體的優勢。工會作為高校的內部機構，對教職工的具體情況、高校相關規則制度以及爭議源頭比較清楚，能夠對勞動爭議的解決做出正確引導，避免雙方矛盾升級，調解勞動爭議。

二、高校工會參與教職工法律援助的現存問題及原因分析

（一）現存問題

如果將諸如協商、調解、仲裁與工會維權一類的勞動爭議解決方式概括為制度化途徑，即通過中立的、專門的第三方糾紛解決機構來處理勞動爭議的方式；將政府投訴、媒體曝光等非常規化的間接性解決手段均認為是勞動爭議的制度外解決方式。以該定義為前提，有學者調查發現：當與企業發生勞動爭議時，尋求“制度化途徑”解決爭議的員工占據絕大多數，比例為83.05%，說明絕大多數員工還是希望能夠通過正規途徑解決問題。其中，員工首選求助渠道最多的是“自行與企業協商”（46.86%），遠遠超過其他渠道，選擇“企業勞動爭議調解委員會”（7.47%）和“企業工會”（38%）的比例都要低于“勞動爭議仲裁委員會”（16.67%）”。③通過以上數據能夠看出，勞動者通過協商解決爭議的愿望還是較為強烈的，但工會作為職工權益保護的專門機構，就勞動爭議與用人單位展開協商在職工心理層面目前還未能被予以認可。隨著“單位制”逐步解體，政治領域同社會領域日漸分離，國家與社會之間邊界開始出現，在分離過程中，由于黨的基層組織、群團組織與行政權力密切結合，對行政資源的依賴性較強，因此出現了很強的“帶出效應”，即將群團等具有政治功能的社會組織一起從社會領域中帶出，④導致了諸如工會等基層組織職能虛化。具體化到高校工會層面而言，在解決勞動爭議的過程中也面臨著諸多的困境。目前高校工會對于法律援助職能存在嚴重缺位，大多數高校甚至沒有開展任何法律援助工作。以某大學工會為例，其工會對法律援助有所涉及，但也鮮有實質性援助內容，而大多為印發宣傳手冊以普及法律知識，組織教職工參與維權討論講座等，雖然教職工對上述活動開展認可度較高，但從法律援助的實質性效果而言，只是隔靴搔癢，沒有觸及到法律援助工作的核心。但值得注意的是，目前某大學建立的人事爭議調解辦公室開展的勞動人事爭議調解工作已經具有法律援助的雛形。雖然目前只能對本校發生的人事勞動爭議進行內部調解，但是其已經具備了一定的糾紛調解性質。

（二）原因分析

以上情況的出現，應是多種因素共同作用的結果，既有工會內部的原因，也有外部因素。事實上，工會維權存在現實的困難。首先，從工會自身的定位而言，高校工會大多時候仍然扮演著事務性部門的角色，常常被認為是福利機構或者教職工開展娛樂活動的組織機構，導致了教職工對其實際工作缺乏認同，其基本職能被淡化，其組織凝聚力的弱化直接導致了在教職工對工會解決勞動人事爭議、維護教職工權利功能的屬性的不信任。由此，高校工會在參與高校內部治理的過程中喪失了話語權。

此外，就工會自身可支配的資源來看，首先，在財務方面工會沒有獨立經費。資金問題是目前國內大多數高校工會組織開展工作的瓶頸，法律援助所需經費主要包含：援助人員的津貼、辦公費用以及調查取證所需要的差旅費、交通費等必需費用。工會雖然出于公益目的開展援助，但費用確實客觀存在。以某大學為例，工會除了辦公費用諸如文印費、水電費由高校承擔，除此之外，分配給法律援助板塊的經費寥寥無幾。

三、高校工會參與教職工法律援助的新路徑

由于高校工會參與教職工法律援助存在諸多制約因素，導致了工會在教職工權益保護中越來越被邊緣化。2002年8月1日，司法部召開全國法律援助電視電話會議，提出要整合法律援助力量，創造一種“政府主導，全社會共同參與”的法律援助工作新機制，要把律師、公證、基層法律服務、群眾團體、院校的法律服務力量充分調動起來，開發、利用社會上積蓄的豐富的法律援助資源。⑤考慮切實發揮高校工會在教職工法律援助中的作用，應充分利用高校資源，尤其是法學院的資源。探索高校參與教職工法律援助的新路徑，即：在工會的領導下，引入法學院師生力量，進行法律援助常規化、制度化建設。

（一）可行性

在調研過程中，筆者發現部分高校法學院建立了法律援助中心或者開設了法律診所課程。以某大學法學院法律援助中心為例，其建成于2002年。建立以來，能夠消化部分某大學學生、教職工以及少數校外人員的法律援助需求。據筆者調研，2015年援助中心受理案件共計80余件。就援助案件的類型而言，勞動爭議類案件占案件總數的33%，民間借貸、侵權以及婚姻家庭等民事案件占比29%，追索撫養費贍養費案件占案件總數的13%左右，其他不屬于法律援助范圍的案件占比10%左右。從援助方式分析，需求為法律咨詢與撰寫法律文書類案件占總數的72%以上，需出庭代理的援助案件共計占比10%左右。就援助效果而言，援助成功最終產生實際幫助作用的案件在98%以上。分析以上數據可知，目前某大學法學院法律援助中心接受的大多屬于簡單的、權利義務關系較為明確的民事以及勞動類案件，重大疑難的案件相對較少，尤其援助需求主要集中在非訴訟援助方式上這一突出特點，使得法律風險也相對較小。因此，高校法學生在經過法學訓練的情況下完全可以勝任援助工作。

有學者提出，政府主導的法律援助解決了我國法律援助從無到有的問題，但這種強行政化模式帶來的問題正在不斷凸顯：政府主導的行政化模式與法律服務市場的基本規律相沖突，政府的大包大攬忽視了法律援助本身的公益性，導致社會領域有效參與不足。⑥目前，政府法律援助資源短缺是客觀現實，“來自政府法律援助機構的統計數字顯示，我國每年需要法律援助的案件超過70萬件，而實際得到援助的不足四分之一。”⑦造成這種狀況的主要原因是法律援助經費嚴重短缺，據介紹，當前國家每年撥付的法律援助經費平均每人不足6分錢，遠遠低于發展中國家的平均水平。⑧

（二）可能存在的問題

其一，經費問題。目前高校工會經費短缺是客觀事實，而此種模式的援助人員主要為在校學生，經濟尚未獨立，要求他們墊資開展援助并不現實。隨著受援范圍的擴大，經費問題必然成為現實障礙。盡管此種模式下援助人員多為在校學生，不能收取代理費，但援助的必要開支（如交通費、訴訟費等）如果都無法保障，對援助人員的工作積極性產生極大的打擊。

其二，援助者的身份問題。盡管高校工會提供的法律援助屬于非政府援助類型，但其終究屬于法律實踐領域，關系到教職工勞動權利的保障問題，因此也應當有相應規范對其規制，并且正由于有完善的制度才能夠使得運作更加自如。目前我國高校工會領導法學院開展援助在實踐中極為少見，也鮮有相關規定，這為高校工會法律援助工作的開展提供了極大的靈活性與便利性，但是同時也使得其地位不明，沒有合法性作為擔保，沒有風險責任承擔機制，使得受援教職工的權利也處于搖擺之中，間接增加了受援教職工的援助失敗風險。

其三，自我管理和日常運作機制留白。援助工作的核心在于具備法律知識的援助人員，高校教師由于目前科研任務繁重的現實原因，目前參加援助的主體為學生，而學生學業時間僅為四年，因此缺乏穩定性，初入學的學生由于未經過系統的法學教育學習不具備援助能力，待到能夠處理案件之時很快面臨畢業問題，出于個人原因不得不淡出援助工作。導致援助人力資源處于“青黃不接”的狀態。

綜上，我國有自己獨特的社會背景與制度結構，沒有建立在分析實證的基礎上的援助制度是難以在我國扎根的。因此探索適應我國現狀的高校工會法律援助模式是當下學界應予關注的重點。

（三）解決方法

1.建立工會法律援助值班制度

法律援助值班制度，是指通過設立窗口，安排法學院老師及學生進行輪流值班。此項制度是為了確保法律援助的常態化運行。首先應對參加值班的人員資格進行考察，由于值班援助行為具有即時性、前置性，援助人需要對受援人提出的問題進行立即解答，設置一定值班人準入門檻能夠保障受援人的需求得到有效解決。通過前期溝通，如果通過值班援助人能夠直接滿足受援教職工的援助需求，則援助終結，若需要進一步的援助甚至于走向訴訟，值班人應當根據案件分流制度，講案件調配給適當的援助人，當然，符合援助要求的值班人自身也可以介入后期的援助過程中。

2.案件分流及程序

援助案件分流制度是指對接受的案件進行分配調度。援助前的案件分流能夠有效提高援助的效率，回應教職工對于糾紛解決方式的不同需求。在援助開始前，將援助方式進行分類，先分為訴訟與非訴訟兩大類型以供當事人選擇。再進一步細化，非訴訟援助模塊即指需要援助的教職工無訴訟需求的援助方式，包括法律咨詢、代寫具有法律效力的文書，譬如起草合同、遺書等。訴訟模塊主要指受援助教職工的援助需求設計訴訟程序。

3.經費保障

資金是高校工會開展援助工作正常運行的物質基礎。我國的高校法律援助機構無法從國家獲得經費支持，主要依靠自籌資金保證運作，渠道包括：學校下撥的學生活動費、律師事務所贊助、外國基金會等。⑨

為了保證法律援助的穩定資金來源，可以考慮申請公費支持，這一渠道又可以通過兩種不同的路徑落實。由于工會屬于高校的內設機構，基于其附屬的結構性質，也可以申請高校增加資金撥付，但高校主要功能為培育人才，增加援助投入無疑擠占教育投入，增加了其財政負擔的同時也有違其根本職能。除此之外，也可以由高校工會直接向有關司法部門申請專門的援助經費。通過取得對方財務支持，也能夠加強高校工會與司法實務部門的聯系，啟發司法部門善用民間援助途徑解決援助資源困境，同時也能夠促進高校工會法律援助工作的規范化發展。

4.激勵機制

為了使高校工會法律援助形成長效機制，高校工會需解決法學院參與法律援助的制度建設問題，搭建完善并且具有可行性的內部激勵制度。援助經費中除了維持工會運行的必要支出（辦公、辦案交通成本等）之外，還應當對援助人員的報酬予以考慮，形成獎懲機制，嚴密對接學院內部的教師績效考評以及學生激勵制度。因為只有制度的合理優化方能鼓勵法學院師生從繁忙的科研、教學工作中分配出時間精力投身援助工作，也能夠使援助團隊形成中堅力量。對于援助效果好，達到教職工申請援助的目的之案件，可以由受援教職工按照合理的比例對原主任予以經濟補貼，除了經濟補貼之外，對援助工作中表現突出的援助人員進行表彰，精神、物質雙向激勵，形成援助人員吸引機制，解決了人力資源引入問題。

為了獎懲機制更好地發揮作用，需有考核機制予以配套，對于援助的完成情況、教職工滿意度進行考評，根據考評結果進行相應處理，方能夠確保援助的有效開展。

注釋：

①《中華人民共和國工會法》第六條：“維護職工合法權益是工會的基本職責.工會在維護全國人民總體利益的同時，代表和維護職工的合法權益.工會通過平等協商和集體合同制度，協調勞動關系，維護企業職工勞動權益.工會依照法律規定通過職工代表大會或者其他形式，組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監督.工會必須密切聯系職工，聽取和反映職工的意見和要求，關心職工的生活，幫助職工解決困難，全心全意為職工服務.”

②周登諒.高校工會法律援助機制的實踐與完善［J］.工會理論研究（上海工會管理職業學院學報），2018（5）.

③調研樣本為1715名雇員，參見周靜，程延園.中國企業內部勞動爭議預防調解狀況研究——基于“中國雇主一雇員匹配數據”（2013）［J］.中國人力資源開發，2016（16）.

④李威利.轉型期國家治理視域下黨的群團工作發展研究［J］.中國青年社會科學，2016（11）.

⑤林莉紅.民間組織合法性問題的法律學解析——以民間法律援助組織為視角［J］.中國法學，2006（1）.

⑥胡銘，王廷婷.法律援助的中國模式及其改革［J］.浙江大學學報（人文社會科學版），2017（2）.

⑦湯自軍，王小春.我國高校法律援助機構改革探析［J］.山東工會論壇，2017（2）.

⑧李纓.法律援助：從“可見”的制度到“可靠”的救濟——法律傳播視野下的一種解讀［J］.西南民族大學學報（人文社科版），2009（2）.

⑨林晶.我國高校法律援助制度的發展對策研究——美國高校法律援助制度的啟示［J］.天津法學，2011（1）.