農村土地經營權物權化及其流轉的法律制度的完善

周圓慧 賓雪帆 盧薪存 楊艷萍 鄭紫怡

廣西大學行健文理學院，廣西 南寧 530005

一、農村土地經營權物權化的基礎理論

（一）農村土地經營權的物權化

農村土地經營權是“三權分置”制度下從農村土地承包經營權分離出來的一項新權利。在《農地三權分置意見》中，明確界定了土地經營權的內涵，即土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有，使用，耕作并取得相應收益的權利。土地經營權來自于土地承包經營權，是由用益物權所分離的，是在土地承包經營權的基礎上所設立的一種新型物權——權利用益物權。

（二）農村土地經營權物權化的意義

農村土地經營權的物權化是我國農地權利制度的未來選擇，在農村土地改革方面的一種必然趨勢。農村土地經營權將其物權化是一種新型的權利安排，不再像原有的法律中的土地承包經營權只是具有一種身份意義的象征。農村土地經營權物權化更有利于保障農村土地經營權人的權利，提高土地的利用效率。首先，農村土地經營權物權化在法律層面上，可以有效地彌補我國“農村土地經營權”這一概念在法律上的空缺，為今后的土地經營權立法細則和司法解釋提供更好的法理支持；其次，在發展層面上，能夠對經營權進行在物權上的程序，更好地保障利益雙方的權利，推動農村經濟發展；再者，在風險防范層面上，更有利于完善抵押體系，減少風險，為農民帶來更大的創收，為土地經營權人的權益帶來保障；最后，農村土地經營權的物權化更有助于解決土地拋荒問題，促進適度規模經營，實現抵押融資，使農村土地資源得到更有效的利用。

二、農村土地經營權的流轉制度的不足

（一）法律制度不健全、相關法律制度普及不到位

就目前我國呈上升趨勢的城鎮化速度而言，意味著越來越多農村勞動力離開農村到城鎮工作，導致農村土地的閑置和荒蕪增多。農民在對土地流轉的相關法律制度缺少認知，在這種情況下，農民或是主動放棄對承包地的耕種，不勞作，任其荒蕪；或者是農民消極作工，土地被用于耕種、勞作，但農民疏于管理、施肥、灌溉導致農業收益降低。而出現土地大面積閑置荒蕪的原因主要與農村勞動力轉移和生產力的下降和土地的流轉相關。第一，我國農業產業收入低且不穩定，農業受自然天氣影響極強，產量有著不穩定性，對于產量不穩定的農民沒有相應的補助政策，農村年輕勞動力大多不愿意花精力在土地上并通過土地政策賺取微薄的收入，這對于年輕勞動力來說并不能滿足其生活的需求。第二，目前現行的土地流轉制度的相關法律規范并沒有對大面積的撂荒現象進行強有力的制約；第三，農民對土地流轉的相關法律制度認知不足。

（二）土地經營權的等級制度不完善

在新修訂通過的《農村土地承包法》第41條對土地經營權的登記作出規定：“土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記，未經登記，不得對抗善意第三人。”該條款僅規定了土地流轉期限為五年以上的土地才能進行登記，而在實踐過程中存在不同的流轉方式，對土地經營權流轉期限不滿五年的土地作出明確規定。當前對土地經營權作出的登記規則不能完全兼容所有流轉方式。

（三）流轉土地用途不當

個別工商企業者在獲得農村土地經營權后，追求更大的經濟利益，不顧土地使用狀態擅自更改土地用途，進行非農業的建設。例如，建設度假村、農家樂或改從事畜禽業、水產養殖業，更有甚者建設工廠、建設住房。這些非農化經營不僅嚴重違背土地流轉制度設計的初衷，還對土地造成傷害。

三、農村土地經營權流轉制度的完善

（一）健全農村土地經營權流轉制度的完善

1.發展農業經濟，精準落實農業補貼

推動農村經濟發展，大力發展農業經濟。大量的農村土地出現閑置的主要原因是農業的收入低下并且農業經濟收益周期長，這就導致了大量勞動力外流。減少產生閑置的土地的一項重要舉措就是要大力發展農村的經濟，增加農民的收入，留住優質的勞動力。

精準落實農業補貼。自2004年起，國家先后實施的農業“三項補貼”對于增加農民的收入，推動農村農業經濟發展都有了顯著的成效。農業補貼成為了農民收入的一部分，沒有從事農業生產的農民可以領取，而真正從事農業的農戶有些實則并沒有得到補貼。所以精準地落實農業補貼對于減少土地閑置是關鍵的一步。政府應當落實好核查工作，落實好紀委和監委的監督體系，尤其加強對于農業補貼的執行監督問題，通過精準落實農業補貼，從而逐步減少閑置土地的產生。

2.加大農村社會保障力度

其一，在原來例如低保戶這種最低保障的基礎上，再給予更大的保障力度，不能僅限于幾百塊的生活補貼上，還需要其他更實際效益更高的保障措施。將土地統一管理、對農戶進行統一培訓，讓農戶們了解農村土地經營權的具體流轉是如何進行操作的，亦是社會保障方面的輔助措施，并確保每一戶的土地信息都能登記在專門的系統中方便查找，內容清晰，提高效率，更大程度地保障農民，促使農民能夠真正從土地征用中獲得切實利益。其二，整合社會各方面的資源，從農戶本身、到政府再到社會，拓寬資金的來源渠道，設立農戶財政專項管理。以政府為牽頭帶動更多的群體參與進來的社會保障制度。具體言之：（1）努力縮小城市與農村的差距，給予農村更優惠的福利政策，徹底打破二元的社保結構，爭取做到福利到村、福利到戶、福利到人的保障力度。（2）建立健全失地農民保險制度。（3）強化政府角色，根據當地的具體實際情況，從國有土地使用中獲得的利益將部分分配給農民。

3.出臺相關政策鼓勵委托代耕，設立代耕的中介機構，增加土地流轉的可能性

就我國農村土地流轉難的實際情況，政府可以出臺相關的政策大力推進委托他人代耕的制度。委托人可以在保留土地經營權的同時，因各種情況而導致土地撂荒的可以將其土地交給其他農戶耕種。這樣可以減少土地的撂荒，也有利于其他農戶增大耕種面積，增加收入。但前提是，要經過代耕中介機構的審查，同時委托代耕應當是依法、自愿、有償的。

4.建立風投管理系統

首先，在加強農村土地經營權流轉的基礎設施上，創設一個風投管理系統，該系統可以按照政府的部門規定，定期采集有實際意義的數據，充分分析市場發展動態，降低市場可能帶來的風險。而對于投資部分運用保險為主，系統為輔的投資管理體系，形成專業化、多樣化的農村土地經營權流轉的保障制度。

（二）完善土地流轉登記制度

1.規范流轉制度，創新流轉登記方式

規范土地流轉制度，應將程序透明化，明確流轉的各項制度。可建立土地流轉交易平臺，讓土地權屬信息、備案登記、交易價格、流轉次數、流轉合同等信息透明化。不僅可以有效避免土地承包者利用信息不對稱將土地同時流轉而對土地經營權人利益的侵害，對土地承包者起到監督作用；還有利于土地經營權人了解更多的土地信息，更好地發揮土地的價值。

2.規范登記管理部門的權責

首先通過立法明確登記部門的各項職責，建立起完善的內部管理機制，充分發揮各部門的職責，各司其職。其次要加大宣傳力度，讓農民真正地明晰土地登記的流程和相關制度。其三，政府要建立土地登記核查工作體系，建立具有可操作性的土地登記方式。其四，建立起完善的土地流轉登記監督體系，尤其著重于土地登記的執行方面，要充分給予重視并制定追責制度，把責任落實到個人，權責是實現環環相扣。其五，政府應當建立公示制度，把登記管理部門的信息以及土地流轉的信息及時向社會公示，把權力曝光在公眾下，全民監督。

總的來說，將農村土地經營權物權化及其流轉的法律制度的完善，是我國農村土地制度完善的一種趨勢，也將有效彌補我國“農村土地經營權”這一概念在法律上的空缺，能夠保障利益雙方的權利，促進我國農村經濟的發展，減少農民的風險，爭取為他們帶來更大的創收，能夠更有效地解決我國農村土地拋荒問題，使農村土地資源得到有效利用。農村土地經營權的物權化對保障農民的權益有著極其重要的意義。