行政執法監督制度探析

徐享娥

廣東格明律師事務所，廣東 深圳 518000

一、法治建設現狀及其背景

推進全面依法治國建設，關鍵在于推進行政法治建設。為深入貫徹黨的十八大、十九大精神，著力推進依法治國建設，打造嚴格依法行政的法治政府，廣東省出臺的《廣東省法治政府建設實施綱要（2016-2020）》和某市出臺的《法治中國示范城市建設實施綱要（2017-2020）》中，均提出要深化行政執法體制改革，強化隊伍建設，提高執法和服務水平，提高行政執法透明度和公信力，形成權責一致、分工合理、資源整合、執行有力的行政執法體系。同時提出要完善行政執法程序，加快建立行政執法全過程記錄制度，制定行政執法程序規范，明確具體操作流程，健全行政執法調查取證、告知、罰沒收入管理等制度，明確聽證、集體討論決定的適用條件等。

為順應國家法治建設發展現狀，更好地規范行政執法行為，結合目前省、市法治發展的要求，中共某市某區委政法委出臺了《2017年全面依法治區工作要點》，其中第17點明確指出，要創新執法司法活動監督方式，定期對區各職能部門、各街道執法情況開展執法監督檢查活動。在此要求下，區委政法委聘請專業的執法監督員，正式開展對行政執法行為進行監督和檢查的工作。

二、某市某區行政執法監督概況

（一）開展行政執法監督的必要性

2017年為某市某區行政元年，某市某區成立以前，在法治建設方面普遍存在著法律依據滯后、各地體制差異較大、執法權限配置不合理、公務協作體系不完善、執法隊伍素質不高等問題，行政執法單位也存在慣性執法、從眾執法、僥幸執法、懶惰執法等問題。尤其是2017年以來，某市某區發生多起因市政建設、土地整備、查違、安全生產等引發的集體維權事件。從不規范行政執法行為等問題造成涉訪涉訴案件比例上漲中可以看出，解決行政執法存在的問題刻不容緩。

（二）某市某區行政執法監督情況總結

1.執法監督的制度模式

2.案卷存在的普遍問題

（1）案件受理和調查取證環節。在立案受理階段，首先要做到的是登記當事人的基本情況，以保障整個行政執法工作有適格的主體，但是開展案卷評查過程中，法治監督員發現部分立案登記審批表未載明當事人基本情況，這是立案過程中的重大失誤。

調查取證是整個行政執法過程中最重要的部分，取證是否充分，調查程序是否合法，都會影響到整個案件的質量，不合格的調查取證甚至會為涉法涉訴埋下隱患。法治監督員審查案卷時，發現部分現場勘驗（檢查）筆錄缺乏“情況屬實”表述，部分材料復印件未注明“與原件核對無誤”字樣，部分詢問、檢查筆錄未載明案由，還有部分先行登記保存證據通知書未載明行政執法證件號碼等等，這些都不符合《某市行政處罰案卷評查標準》相關規定，嚴重影響了相關證據的證明力。

（2）審查決定階段。行政處罰的作出，要在有理有據的前提下，即在法律法規明確規定下才可以作出。但是法治監督員在進行案卷評查過程中，發現部分案卷責令限期整改指令書等法律文書并未注明援引法律法規，行政執法單位存在嚴重錯誤。

（3）案卷歸檔階段。案卷質量的好壞很大程度上取決于案卷歸檔階段是否足夠細致。盡管案卷歸檔人員努力完善每一份案卷，但仍然存在案卷未加蓋騎縫章、攜帶金屬物、未按照時間順序排列等問題，這些問題雖小，但都是于尋常處見功力，于細微處見真章。

3.現場執法監督發現的問題

（1）未嚴格按照法律程序開展執法工作。法治監督員在監督過程中發現部分執法人員未能嚴格做到出示工作證，其行為有違《行政處罰法》第三十七條關于執法人員調查、檢查程序之規定。另外，部分行政執法人員未嚴格按照《行政處罰法》第三十一條將違法事實、理由依據及當事人依法享有的權利予以告知，也未按照責令整改期限進行復查。

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（2）法律規章制度不夠熟悉，釋法能力需進一步提升。部分執法人員部門法規不夠嫻熟，未能指出被檢查單位違法行為所涉具體法律規定，不能夠正確向被檢查單位闡釋相關法規。而且針對企業提出的與其自身利益相關法律問題，行政執法人員未能向相關企業提供解決現實存在問題的正確路徑，執法人員的法律解釋略顯不足。

（3）調查取證不夠規范。針對違法行為所涉當事人較多的案件，部分檢查人員未能采用隨機的方式抽取部分當事人進行取證，在詢問當事人時，未能做到逐一單獨詢問當事人，也未要求利害關系人回避，整個執法過程存在不規范、不合法的問題。

（4）未能做到及時檢查。由于轄區內企業較多，盡管部分執法人員基本可以做到每日一查，但未能保證每月每家企業均可接受執法部門例行檢查，致使一些被檢查單位違法行為在較長時期內持續存在，相關人員合法權益未能及時得以保障，某些企業違法違規現象也不能及時遏制。

三、執法監督成效

為期一年的行政執法監督結束后，某市某區各街道執法部門發生明顯的變化——行政處罰案卷整理歸檔質量顯著提高，執法人員依法履職能力日益加強。

（一）案卷歸檔方面

在案卷歸檔的每個環節，行政執法人員的歸檔水平都有顯著提高。例如載明當事人基本情況，調查取證更加充分，更加注重調查程序的合法性，作出行政處罰決定的依據更加準確，所有案卷基本都加蓋了騎縫章，案卷內容均按時間順序排列，而且已不見攜帶金屬物的問題。從案卷歸檔的方方面面看，確實有了質的提升。

（二）行政執法方面

在現場行政執法工作中，執法人員提高了行政執法透明度，完善了行政執法程序，基本配置了行政執法記錄儀記錄執法全過程。在開展行政執法工作過程中，更加注意規范執法行為，態度溫和，釋法有力，令人信服。整個行政執法過程井然有序，基本不存在初次開展執法監督時出現的種種亂象，行政執法行為也產生初步成效。

四、加強行政執法隊伍建設建議

為通力解決行政執法監督過程中出現的各種問題，規范行政執法行為，扎實推進行政法治建設，建設法治中國，筆者認為應當切實加強行政執法隊伍建設，提高行政執法隊伍素質。

（一）穩步推進行政執法工作，總結經驗

區直單位、各部門、各街道和社區行政執法部門要繼續穩步扎實推進行政執法工作，為維護轄區秩序穩定提供重要法治保障。

（二）加強溝通交流學習，探索建立行政執法培訓模式

各部門行政執法工作人員應當加強自身法律知識學習，夯實專業基礎。此外，行政執法單位應當著力開展系統的法律規章知識培訓。培訓方式具體建議如下：

1.現場執法過程法律知識學習

現場執法過程中面臨法律問題，應當及時與執法監督員交流學習，以案釋法，現場學法。

2.課堂法律知識培訓

各區直單位、各部門、街道和社區行政執法部門每個月組織一次法律知識培訓，例如開展跨行政級別交流學習活動、跨領域交流學習活動、跨行政區交流學習活動、本部門內部交流與學習等。

3.培訓成效檢驗

培訓結束后，組織開展行政執法法律知識考試，將執法人員培訓、學習情況作為年終考核依據。

（三）發揮典型案例的示范作用

一份優秀的案卷，能完整再現行政執法全過程。因此，筆者建議發揮典型案例的示范作用，開展行政處罰案卷跨部門交流活動，擇優選擇典型示范案卷，經辦人分享經驗，詳細闡述做好規范歸檔案卷訣竅。此外，要建立案卷歸檔評優獎懲機制，對于案卷整理規范且符合市級文件相關要求的經辦人，給予一定程度的獎勵。

（四）強調溫和執法，不斷提升政府公信力

強化執法隊伍建設，要求提高執法和服務水平，改進行政執法行為，對輕微違法行為以教育為主，尋求既合法又合理的有效銜接途徑。同時倡導文明執法，在合法、合理前提下，尋求可操作性較強、雙方均能接受的執法方式，使行政執法更加人性化，切實提高行政執法透明度和公信力。

五、總結

開展行政執法工作，是行政機關及其工作人員在行政執法時依法履行法定職責和義務。有權必有責，用權受監督。行使職權就意味著要承擔相應的責任，這既是依法行政的根本標志，也是實現依法行政的關鍵保障，更是現代法治國家的基本要求。因此，開展行政執法監督是確保行政法治建設的重要內容，應當繼續完善行政執法監督制度，使之落到實處，這樣才能夠更好地規范行政執法行為，提高行政執法質效，為法治中國建設添磚加瓦。