宅基地改革的推行

鄔佼穎

西北政法大學，陜西 西安 710063

一、我國宅基地的現狀

根據中國社會科學院農村發展研究所2019年發布的《農村綠皮書：中國經濟形勢分析與預測》中所提出的數據：2018年我國農村宅基地閑置率為10.7%，其中空置率最高的可以達到71.5%。其中東部地區農村宅基地空置率為13.5%；中部地區為7.7%；西部地區為11.4%；東北部地區為11.1%。①此種情形在很大程度是由于地區經濟發展差異所導致的，東部地區的城鎮化程度高，而西部則因為大部分農民向其他經濟發達地區轉移。另外根據預測，全國大約有360萬畝農村宅基地空置。

二、宅基地“三權分置”的思考

（一）“三權分置”的提出

2015年4月，浙江省義烏市率先提出將原有宅基地制度“所有權—宅基地使用權”轉變為宅基地“所有權—資格權—使用權”的制度理念。2018年1月，中共中央國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》對農村戰略發展作出了進一步完善，其中提出，“完善農民閑置宅基地的閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置”。

（二）“三權分置”的提出的原因

1.完善社會主義市場經濟體制

隨著近些年我國經濟的迅速發展，而我國城鄉二元經濟結構、二元體制結構、二元社會結構的差異化管理，城鄉發展的差距也逐漸被擴大。同時現有已經正式出臺的限制農村宅基地的自由流轉的政策和立法規范也與我國社會主義市場經濟體制相違背。2019年10月31日，十九屆四中全會公報發表，其中提出“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。從此也可看出，宅基地作為土地資源，進入市場流通是必然趨勢，也是社會主義市場經濟制度的要求。

2.城鎮土地資源緊缺

根據國家統計局數據來看，鄉村人口總數在2008年時，為95579.63（萬人）。而在2018年，鄉村人口總數卻降為56401（萬人），②即在短短10年間，鄉村人口總數減少超40%。快速的經濟格局轉變以及城鎮化迅速發展，大部分農民為獲取更好的就業機會以及更高的收入，選擇進城務工，導致農村宅基地出現大量閑置。其次，文化教育在人民心中的地位越來越重要，許多家長為了給孩子提供更好的學習環境、追求更高的教育質量，獲得更多的學習機會，選擇在城市購房。由于各種因素的影響，農村閑置宅基地越來越多，甚至造成許多“空心村”的出現。根據中國社會科學院農村發展研究所的一項調查，全國農村居民總閑置土地面積約為3000萬畝，而每年因農民向城鎮轉移出現的閑置宅基地大約為5.94億平方米，估值大約為4000億。③大量農村人口流入城鎮，也勢必會造成城市土地資源緊張，住房環境短缺等城鎮土地資源問題。

（三）“三權分置”的原則

1.以人本主義為底線

在宅基地制度改革過程中，在重視宅基地進入市場經濟自由競爭時，也不能忽視宅基地原本發揮的基礎性保障功能。宅基地“三權分置“制度的設計是在堅持宅基地所有權歸屬于農村集體經濟組織的情況下，保證農民基本的生活居住條件，在適應社會經濟制度和經濟模式的前提下，探索農村宅基地使用權更高的經濟價值。農民在中國社會群體中相對來說處于弱勢地位，在“三權分置”制度下，在某些方面予以農民一定程度的傾斜保護，也可以認為是促進實質公平的一種表現。同時，在宅基地流轉過程中要秉持自愿、自主、平等的原則，給予農民最大限度的自由，相信其作為一個“理性人”，可以通過自主行為實現最理想的經濟目標。

2.以社會本位為理念

農村宅基地作為一種固有的土地資源，大量的土地閑置，一方面是資源的浪費，使得土地資源不能得到優化配置，從而造成社會的損失；另一方面，也會造成農民個人的經濟損失，使得農民不能充分利用宅基地使用權，從中獲得更高的價值。在城鎮土地自愿超負荷的情況下，允許農村土地自愿進入市場流通，也是緩解土地資源緊缺的辦法。隨著城鄉二元結構逐漸減弱，城鄉一體化潮流迅速發展，土地資源流通的差異化也會導致城鄉一體化統籌的腳步減慢。但同時要注意的是，不能一味地將所有農村土地流入市場，要保證較大標準的耕地、林地面積的存在，遠離耕地“紅線”。

3.以合法合理為標準

目前我國用于管理農村宅基地的主要有：《物權法》第153條、《土地管理法》第42條、第62條和第63條等法律條文，但是由于這些法律法規中對于宅基地的規定都比較零散，沒有明確判斷的標準，且有些地方規定和國家規定不一，許多問題還需要完善。因此，應該制定專門的《農村宅基地管理法》或者《住宅法》，并且也可以借鑒國外的有關于房屋住宅方面的優秀成果，對宅基地及宅基地相關信息做出明確定義，對于宅基地的流轉條件、流轉方式、流轉程序等做出詳細規定，同時對于宅基地流轉后，雙方權利義務予以法律規范，做到權利、義務相統一。

三、宅基地改革的實例

（一）藍天黑溝村

黑溝村位于陜西省西安市藍田縣東北部，全村共有1727人、4300畝耕地。過去土地按家庭承包經營，整體規模大卻分散，難以形成有效利用，農業生產效率低，農民收入水平低，收入途徑少。

近年來，黑溝村利用“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的改革方式，以農地入股、集體持股、集體經營的發展模式，大力發展核桃產業和光伏發電產業，采用“黨支部、合作社、農戶”三者共建的合作模式，以農戶作為股東，參與經營，按股分紅，改變了傳統的自給自足的小農經濟經營模式，合作社按照市場化的運作方式統一經營。

（二）長安唐村

“長安唐村”，位于王曲街道南堡寨村，這里因為房屋老舊、土地閑置等早已成為了所謂的“空心村”。隨著黨的十九大拉開了鄉村振興戰略的序幕，西安市委市政府積極響應，長安唐村也應時而生。據悉，該項目總規劃38平方公里，區域內現有人口約2.6萬人，共包含8個行政村（20個自然村），其中唐村民宿村占地面積約220畝，總建筑面積約1.7萬㎡。

長安唐村探索出五項策略（規劃引領、研究動力、金融支持、改革推動、黨建保障），構建了由地方政府、村民組織、市場主體組成的三位共建創新組織形式，和四位一體的創新運作模式，以政府為主導、以市場運作為主體、聯合鄉村組織，聚集社會資源、實施五大工程（人文復興工程、美麗鄉村建設工程、基礎設施提升工程、生態環境修復工程、產業升級提升工程）。

長安唐村按照產業分布和文化展現的不同，整體規劃為“一心、四板塊”，的格局。依托產業板塊，通過實現五個一百的發展目標（完成100億元總投資、引進100家產業企業、扶持100家村合作社、孵化100個鄉村創客、培養100個職業農民）構建村民生活富裕體系，成為踐行西安五個美麗的鄉村樣板。

根據以上案例，農村居民的權益保障、宅基地使用權的流轉、宅基地自愿有償退出機制已經取得一定成效，但仍然存在許多具體法律問題還未得到解決，關于農村宅基地管理方式和法律規范，還需要進一步的探索。

注釋：

①數據來源：中國社會科學院農村發展研究所《中國農村發展報告（2019）》.

②數據來源：國家統計局官網.

③數據來源：中國社會科學院農村發展研究所《中國農村發展報告（2017）》.