船載集裝箱危險(xiǎn)貨物謊報(bào)瞞報(bào)查處的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)研究

李浩強(qiáng) 廣東海事局危管防污流動(dòng)工作站

1.前言

船載集裝箱運(yùn)輸是包裝危險(xiǎn)貨物水路運(yùn)輸?shù)氖走x方式。基于集裝箱水路運(yùn)輸?shù)姆忾]性，危險(xiǎn)貨物謊報(bào)瞞報(bào)導(dǎo)致的危險(xiǎn)貨物泄漏、火災(zāi)、爆炸等水上交通安全事故時(shí)有發(fā)生，對(duì)航運(yùn)和水域環(huán)境造成安全威脅和污染，影響航運(yùn)業(yè)的發(fā)展。

針對(duì)集裝箱危險(xiǎn)貨物瞞報(bào)謊報(bào)問題，我國(guó)海事管理機(jī)構(gòu)已有相關(guān)查處機(jī)制，其中存在一定的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。本文對(duì)查處船載集裝箱危險(xiǎn)貨物的過程中可能面臨的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，為規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)提供解決思路。

2.現(xiàn)行船載集裝箱危險(xiǎn)貨物謊報(bào)瞞報(bào)查處機(jī)制

對(duì)于已申報(bào)為危險(xiǎn)貨物的集裝箱，其載運(yùn)的船舶、托運(yùn)人或代理人應(yīng)向海事管理機(jī)構(gòu)辦理申報(bào)手續(xù)。針對(duì)集裝箱危險(xiǎn)貨物謊報(bào)瞞報(bào)為普通貨物的違法行為，我國(guó)海事管理機(jī)構(gòu)主要有如下兩項(xiàng)查處機(jī)制。

2.1 目標(biāo)集裝箱篩選和現(xiàn)場(chǎng)開箱檢查機(jī)制

（1）海事執(zhí)法人員先從托運(yùn)人、貨主或碼頭方獲取水路貨運(yùn)艙單信息，然后將艙單和托運(yùn)人信息導(dǎo)入危險(xiǎn)貨物比對(duì)系統(tǒng)，檢查是否有危險(xiǎn)貨物名稱或其他可疑情況，如化工企業(yè)對(duì)某一貨物申報(bào)的貨名為“玉米”等。結(jié)合貨物名稱、性質(zhì)、始發(fā)港等信息篩選可疑目標(biāo)集裝箱。

（2）制作開箱檢查通知書并發(fā)至船公司和碼頭，通過協(xié)調(diào)托運(yùn)人、代理或碼頭方，將目標(biāo)箱提到適宜開箱檢查的場(chǎng)地，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)開箱檢查。開箱過程中需要貨主、船方、碼頭三方在場(chǎng)，并落實(shí)安全防護(hù)措施。

（3）開箱檢查過程中，如發(fā)現(xiàn)可疑貨物，則要求船方提交相關(guān)資料或非危證明。若資料核查有效，則通知船方放行；若資料不足或明顯證據(jù)表明是危險(xiǎn)貨物，則取樣送檢。如證實(shí)為危險(xiǎn)貨物，則提交行政處罰崗位做后續(xù)處理。

2.2 舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

根據(jù)《船舶污染和船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，任何單位和個(gè)人均有權(quán)舉報(bào)船載危險(xiǎn)貨物謊報(bào)瞞報(bào)的違法行為。海事管理機(jī)構(gòu)經(jīng)調(diào)查認(rèn)定舉報(bào)屬實(shí)的，在調(diào)查處理并對(duì)責(zé)任人實(shí)施行政處罰后，對(duì)舉報(bào)人實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)。

3.集裝箱危險(xiǎn)貨物謊報(bào)瞞報(bào)查處的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)分析

3.1 監(jiān)管資源相對(duì)不足導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)

集裝箱貨物水路運(yùn)輸量巨大，海事管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管資源相對(duì)不足，尚未做到對(duì)謊報(bào)瞞報(bào)危險(xiǎn)貨物的全面排查。目前現(xiàn)場(chǎng)開箱檢查的主要方式為人工抽查，一方面選箱隨意性較大、效率較低；另一方面，在現(xiàn)場(chǎng)檢查過程中執(zhí)法人員難以判斷貨物名稱和標(biāo)簽真?zhèn)危糠职b貨物如罐裝液體等無法查看，暫未形成有效的危險(xiǎn)貨物識(shí)別手段。因此，通過瞞報(bào)載運(yùn)而未被發(fā)現(xiàn)和查處的集裝箱危險(xiǎn)貨物不在少數(shù)，存在監(jiān)管不到位的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 主管機(jī)關(guān)之間信息交流不暢導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)

各海事管理部門以及同地區(qū)各主管機(jī)關(guān)之間存在信息孤島，被管理對(duì)象的申報(bào)信息不共享，申報(bào)的隨意性較大，缺乏對(duì)危險(xiǎn)貨物的信息交流和合作，未形成閉環(huán)管理和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，存在因信息交流不暢導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管漏洞的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 涉及集裝箱扣押費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)

涉嫌謊報(bào)瞞報(bào)的集裝箱在扣押期間，存放在堆場(chǎng)過程會(huì)產(chǎn)生費(fèi)用。目前開箱檢查所產(chǎn)生的費(fèi)用目前是由碼頭方向貨主或托運(yùn)人追償。而根據(jù)《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，貨物在被扣押期間的保管費(fèi)用由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。已對(duì)貨物承擔(dān)保管責(zé)任的碼頭經(jīng)營(yíng)人，應(yīng)向行政機(jī)關(guān)主張保管費(fèi)用，因此存在被追償保管費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 集裝箱扣押場(chǎng)所無保管資質(zhì)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)

（1）根據(jù)《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》，危險(xiǎn)化學(xué)品的儲(chǔ)存有相關(guān)要求及配套制度，普通貨物碼頭無保管危險(xiǎn)化學(xué)品集裝箱的資質(zhì)及條件。而目前謊報(bào)瞞報(bào)危險(xiǎn)化學(xué)品被查獲后至取樣前，仍存放于原普通貨物碼頭。如危險(xiǎn)貨物在扣押期間，因碼頭無保管資質(zhì)而發(fā)生損壞、變質(zhì)、自燃甚至爆炸、火災(zāi)等事故，導(dǎo)致貨主或碼頭方利益受損，可能引發(fā)訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

（2）部分謊報(bào)瞞報(bào)危險(xiǎn)貨物價(jià)值不高，可能低于處罰金額。被海事執(zhí)法人員查獲后，可能發(fā)生托運(yùn)方或貨主棄貨的情況。如集裝箱危險(xiǎn)貨物存放于普通貨物碼頭，同樣存在上述風(fēng)險(xiǎn)，也可能引發(fā)危險(xiǎn)貨物存放、轉(zhuǎn)運(yùn)、保管費(fèi)用和歸屬問題等一系列糾紛。

4.規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的措施

4.1 運(yùn)用信息化手段高效選箱和助力檢查

從監(jiān)管資源相對(duì)不足的現(xiàn)狀出發(fā)，海事管理機(jī)構(gòu)需要合理運(yùn)用信息化技術(shù)手段，提高篩選可疑目標(biāo)集裝箱和現(xiàn)場(chǎng)開箱檢查的效率。

（1）利用船載危險(xiǎn)貨物集裝箱智能選箱系統(tǒng)[2]和集裝箱船舶運(yùn)載危險(xiǎn)貨物安全管理系統(tǒng)[3]選箱。前者可從大數(shù)據(jù)平臺(tái)上抓取船名、航次、貨物名稱和規(guī)格、申報(bào)單位、收發(fā)貨人、貨源地等關(guān)鍵信息，通過系統(tǒng)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)算法，最終篩選出風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)最高的嫌疑目標(biāo)箱并實(shí)現(xiàn)自動(dòng)推送；后者可自動(dòng)將危險(xiǎn)化學(xué)品名錄與來自港口EDI中心的信息進(jìn)行比對(duì)，從而縮小檢查范圍，并結(jié)合人工判斷來確定可疑目標(biāo)箱。

（2）運(yùn)用“貨查查”A PP助力現(xiàn)場(chǎng)開箱檢查。海事執(zhí)法人員可通過輸入名稱，查詢到該貨物的性質(zhì)、類別、運(yùn)輸要求、包裝導(dǎo)則、積載隔離、應(yīng)急措施等信息，進(jìn)而初步排查貨物是否屬于危險(xiǎn)貨物或危險(xiǎn)化學(xué)品，提高執(zhí)法效率。

4.2 推進(jìn)危險(xiǎn)化學(xué)品全物流鏈管理

（1）利用科技創(chuàng)新手段，搭建跨部門貨物大數(shù)據(jù)平臺(tái)，加強(qiáng)危化品安全監(jiān)管信息化建設(shè)，建立危險(xiǎn)化學(xué)品行業(yè)重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)、產(chǎn)品名稱、數(shù)量、流向、運(yùn)輸工具、從業(yè)人員等信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)信息共享互通，形成貨物大數(shù)據(jù)平臺(tái)。將危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、分銷、倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、使用和處置廢棄等環(huán)節(jié)和鏈條進(jìn)行有效銜接，引入科學(xué)的智慧物流體系，實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)化學(xué)品全物流鏈管理。

（2）在有條件的地區(qū)或城市建立統(tǒng)一的口岸服務(wù)“單一窗口”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各口岸部門貨物數(shù)據(jù)共享，完善過程管理、監(jiān)管執(zhí)法、信息共享等方面的應(yīng)用水平，建立各口岸部門之間的互聯(lián)通報(bào)機(jī)制，借助海關(guān)的貨物信息和技術(shù)手段等和來推進(jìn)海事管理機(jī)構(gòu)的查驗(yàn)工作，形成各口岸部門對(duì)水路運(yùn)輸危化品齊抓共管、形成輻射合力的良好局面。

4.3 建立開箱檢查費(fèi)用保障機(jī)制

（1）制定開箱檢查資金預(yù)算，設(shè)立針對(duì)集裝箱危險(xiǎn)貨物現(xiàn)場(chǎng)開箱檢查的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保障現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作有序進(jìn)行。海事管理機(jī)構(gòu)可向上級(jí)提議出臺(tái)關(guān)于開箱檢查費(fèi)用的管理細(xì)則，明確可疑危險(xiǎn)貨物扣押期間產(chǎn)生費(fèi)用的歸屬問題。

（2）根據(jù)《中華人民共和國(guó)航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定》，海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查時(shí)，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助和配合，不得拒絕、妨礙或者阻撓。海事機(jī)構(gòu)可向上級(jí)部門提議出臺(tái)相關(guān)管理規(guī)定，對(duì)疑似危險(xiǎn)貨物謊報(bào)瞞報(bào)的集裝箱實(shí)施短期扣押（如兩天內(nèi)），碼頭應(yīng)免收海事管理機(jī)構(gòu)的場(chǎng)地費(fèi)用。

4.4 建立危險(xiǎn)化學(xué)品臨時(shí)儲(chǔ)存場(chǎng)所

可由海事部門牽頭，向上級(jí)部門和地方政府申請(qǐng)?jiān)O(shè)立集裝箱危險(xiǎn)化學(xué)品臨時(shí)管理專項(xiàng)資金，建立相關(guān)資質(zhì)的危險(xiǎn)化學(xué)品臨時(shí)儲(chǔ)存場(chǎng)所,配備運(yùn)輸車輛和危險(xiǎn)化學(xué)品專業(yè)轉(zhuǎn)運(yùn)操作人員。對(duì)開箱檢查發(fā)現(xiàn)的疑似危險(xiǎn)化學(xué)品，立即轉(zhuǎn)移至臨時(shí)儲(chǔ)存場(chǎng)所，避免長(zhǎng)時(shí)間放置于無管理資質(zhì)的碼頭堆場(chǎng)。