檢察機關服務海南自貿港建設研究*
——以服務保障企業營商環境為視角

王 剛 林杏云 張惟旭

?？谑旋埲A區人民檢察院，海南 ?？?570100

一、檢察機關服務保障自貿港企業營商環境的背景意義

2018年4月13日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上鄭重宣布，黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區和逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港。2020年6月1日，中共中央、國務院又印發《海南自由貿易港建設總體方案》，以前所未有的政策紅利推動海南朝著具有國際影響力的自由貿易港行列邁出堅實步伐。自此，海南迎來前所未有的發展機遇和巨大挑戰，自貿港建設成為全省政治、經濟、社會、法律等各項事業圍繞推進的中心要務。檢察機關亦不例外，最高檢研究出臺《最高人民檢察院關于支持海南自由貿易港建設的意見》，海南省檢察院召開多次會議，研究部署貫徹落實《海南自由貿易港建設總體方案》的各項措施，充分證明了服務自貿港建設已成為檢察機關特別是海南檢察機關當前及今后很長一段時期的中心工作、歷史使命和責任擔當。自貿港要快速建設發展，首先要構建法治化、國際化、便利化的營商環境，而為企業營造一流的營商環境又是其中的重中之重。作為檢察機關，提高政治站位，找準服務保障自貿港企業營商環境的坐標，開動腦筋、探索創新、真抓實干，積極提供優質的檢察產品、法治產品，對推動自貿港建設發展具有重要現實意義。

二、檢察機關服務保障自貿港企業營商環境存在的主要問題

（一）涉企經濟犯罪的辦案難度較大

隨著自貿港經濟飛速發展，新類型的涉企案件將不斷涌現，其犯罪手段更具隱蔽性、迷惑性，案件辦理難度更大。比如，有的新型案件定性存在爭議。因自貿港涉企案件多涉及經濟糾紛，民商事、知識產權糾紛與經濟犯罪界限較為模糊，定性難度往往高于一般案件。又比如，涉案金額難以準確認定。自貿港涉企案件的犯罪嫌疑人在實施經濟犯罪的過程中，往往是境外境內環節、真假合同訂單夾雜在一起交易，給準確認定犯罪金額帶來較大難度。

（二）涉企強制措施及強制性偵查手段使用較多

當前，檢察機關服務營商環境主要集中在刑事犯罪打擊，而對于案件辦理過程中影響營商環境的環節重視不夠，特別在強制措施選擇、偵查強制性措施適用等方面。比如，對于涉案的企業家或影響研發、生產、經營的關鍵“骨干”等使用羈押性強制措施不夠審慎，使企業管理陷入混亂、企業重要項目突然中斷。又比如，查封、扣押、凍結財產等均為辦案中常用的偵查強制措施，隨意或不加區分地對企業重要生產設備、賬冊等進行查封、扣押，以及在非必要的情況下對企業資金進行凍結，容易使企業出現生產經營周轉困難，甚至會遭受破產、被清算。

（三）與行政職能部門就涉企犯罪線索溝通銜接不暢

由于涉企經濟糾紛紛繁龐雜，有的甚至屬于法律盲區，監管涉及的行政職能部門也較為多元，導致刑事案件的發現和移送數量極少，嚴重侵害企業利益的行為難以及時受到法律制裁，嚴重影響營商環境的穩定。案件移送途徑不暢，突顯了行政機關與司法機關案件銜接機制不健全的現實問題，對于企業營商環境的保護，既是司法機關的責任，也是行政機關的責任，任何一方的力量都不容缺失，只有強化溝通合作，才能共同打擊違法范圍活動，凈化企業營商環境。

（四）延伸檢察監督和服務職能的主動性、創造性不夠

法律監督是檢察機關的憲法、法律定位所在，法律監督權在檢察權的法律構架中具有重要地位，對企業營商環境的保護不能僅局限于打擊相關違法犯罪，更需要發揮法律監督職能深入推進社會綜合治理，提升行業治理水平，幫助企業強化人員管理、堵塞制度漏洞。另外，檢察機關對于企業的主動服務性不夠，在自貿港經濟日新月異的情況下，如何跳出重辦案、輕服務的“官本位”思想，創新舉措為企業提供優質的檢察產品，也是擺在檢察機關面前的一道難題。

三、檢察機關服務保障自貿港企業營商環境的路徑措施

（一）精準審查案件，準確把握定性與罪名

檢察機關在辦理自貿港涉企案件過程中，需立足工作實際，準確把握經濟糾紛與刑事犯罪、此罪與彼罪界限，既要防止將經濟糾紛當作犯罪處理，也要杜絕對新型案件定性不準確導致犯罪嫌疑人逃脫法律制裁。第一，明確區分罪與非罪，避免盲目擴大刑法打擊范圍。經濟活動與經濟領域違法犯罪在客觀表現方面往往有著諸多相似之處，在辦理此類案件過程中應認真調查案件情況、審核證據，明確區分罪與非罪。對民營企業生產、經營、融資等經濟活動，除法律、行政法規明確禁止外，不得以違法犯罪對待。第二，準確區分此罪與彼罪，形成統一的法律認識。自貿港涉企犯罪由于其類型新、法律規定滯后等原因，案件定性往往存在爭議。檢察機關作為法律監督機關，在辦理案件過程中應準確理解法條的內涵與外延，積極準確應對新型案件定罪量刑問題，同時及時總結辦案經驗，加強與其他司法辦案機關的溝通認識，力求統一司法辦案標準。

（二）慎用強制措施，保護企業生產經營穩定

刑事強制措施在刑事訴訟過程中的定位應當是保障案件順利推進，不能異化成為一種懲罰手段。辦案要盡量減少對企業的不必要影響，堅決避免“辦了案子，垮了企業”情況出現。第一，建立企業負責人先行“取保候審”制度。在辦理涉企業案件，犯罪嫌疑人系企業負責人等重要崗位，逮捕可能嚴重影響企業正常合法經營的，要嚴格審查是否符合法律規定的逮捕條件，可捕可不捕的，應先行不捕。對于確實需要逮捕，采取取保候審等強制措施不能防止其社會危險性的案件，應建立相應的捕后跟蹤措施，及時通知相關企業，做好生產經營銜接工作。第二，慎重使用查封、扣押、凍結等強制性措施。檢察機關對于正在投入生產運營和正在用于科技創新、產品研發的設備、資金和技術資料等，原則上不予查封、扣押、凍結，確需提取犯罪證據的，可以采取拍照、復制等方式提取。同時，對偵查機關適用偵查強制措施等進行有效監督，及時糾正查封、扣押、凍結財物不當等加重企業負擔、加劇企業生產經營困難的行為。

（三）強化刑行銜接，深度拓展涉企違法犯罪線索收集

建立完善行政與司法溝通協調和信息共享機制。涉及營商環境的違法犯罪活動，市場監管等相關職能部門是一線執法部門，更加容易接觸到相關線索，權益受到侵害的當事人也往往在第一時間向這些行政執法或職能部門舉報，案件涉及犯罪的，需要行政職能部門及時向司法機關移送。一方面，針對涉企民事糾紛、刑事犯罪日益增多且界限不清的趨勢，應當進一步加強“行刑銜接”以及刑事、民事案件辦理之間的溝通，通過召開行政、司法聯席會議等方式，就法律界定尚不清楚的問題進行協商，結合地區實際形成指導性、可操作的意見。另一方面，應該進一步完善行政執法、公安、檢察、法院之間的信息聯網建設，實現信息之間的互聯互通。建立涉企重大敏感案件的信息共享和信息通報制度，以科技化實現辦案效率和社會治理水平的提升。

（四）推進深層次檢察監督，強化企業源頭治理和服務

檢察機關作為法律監督機關，應當充分發揮國家利益和公共利益“保護人”的作用，在嚴格刑法規制的同時，配合檢察建議、公益訴訟等手段，達到從根源上綜合治理，同時延伸涉企檢察服務，向企業提供法律咨詢、普法宣傳、線索舉報等一系列服務，全方位優化企業營商環境。第一，善用檢察建議，督促民營企業堵漏建制。檢察機關在辦理涉企案件時，應高度重視案件延伸和參與社會治理，利用檢察建議方式，針對案件反映出的人員管理不嚴、技術開發不成熟、內部管理不規范等問題，制發檢察建議，幫助企業防范風險。在制發檢察建議過程中，除了滿足文書規范化、內容針對性的要求，還應注重社會效果，適當結合公開宣告制度，使制發對象真正理解和接受建議內容。第二，推行派駐重點企業或重大項目檢察工作站。依托自貿港確立的重點項目投資計劃，選擇投資帶動效應大、民生民利影響深、社會關注熱度高的重大項目設立檢察工作站，采取“每周固定時間+應急快速響應”等專項工作模式，零距離對接，面對面服務，保障重大項目建設中的法律訴求得到及時響應、快速解決，確保重大項目建設如期、高質量推進。

四、?？谑旋埲A區檢察院服務保障自貿港營商環境的創新實踐

自貿港投入建設以來，海口市龍華區檢察院堅持以企業為中心，不斷強化涉企辦案、精準服務和推出優質檢察產品，做大做強檢察服務產業覆蓋面，逐步形成以駐復興城“服務營商環境檢察工作站”為核心，省金林投資集團、觀瀾湖園區等9個檢察官派駐服務點為外延，既面向省屬重點國企，又面向互聯網新興和中小微非公企業的服務營商環境工作體系。

（一）組建“1+1”隊伍，配強服務營商環境人員力量。第一個“1”，即以在內設機構改革中新組建的第五檢察部（經濟金融犯罪檢察部），作為承擔駐復興城檢察工作站服務營商環境工作的核心班底，負責日常涉企服務工作和相關刑事案件的辦理。第二個“1”，即以第四檢察部（民事行政檢察部）作為輔助力量，定期派員參與工作站法律服務以及涉及民事、行政和公益訴訟案件的辦理。加強人員建制的同時，注重從自貿港建設發展需要出發，充分利用“龍檢大講堂”邀請專家學者授課，與廣東南沙自貿區檢察院建立合作伙伴關系，以及選派優秀青年干警到深圳前海蛇口自貿區檢察院、龍華區法院學習先進經驗以及辦理民事行政案件等專業知識，大力培養服務營商環境的高素質人才。

（二）打造“1+2”平臺，提供線下線上全面法律服務。依托駐復興城檢察工作站這一載體，打造線下和線上兩個涉企服務平臺。在線下，工作站檢察官定期深入企業進行調研座談、開展法治宣講、提供法律咨詢以及收集涉企舉報線索等檢察服務，邀請?？谑忻裼慰椭行?、恒大文化旅游城等重點企業代表和區商務局、文旅局等行政主管部門召開多場以“創造一流營商環境、強化產權司法保護”為主題的共商共建交流會，還分別在該院案件管理大廳、駐復興城檢察工作站辦公室和龍泉檢察室內設立3個企業服務窗口。在線上，自主研發工作站服務營商環境小程序，向企業免費提供法律咨詢、推送典型案例以及法治宣傳視頻等，還積極參與區政府優化營商環境行動計劃，入駐全省首個服務營商的線上平臺——“海口市龍華區營商環境公共服務平臺”，并形成服務窗口網絡鏈接，與龍華區政府共同打造企業服務12345熱線。

（三）實行“1+3”辦案，探索四大檢察一體辦案機制。立足駐復興城檢察工作站既有刑事口又有民行口辦案力量這一優勢，探索推行“刑事+民事、行政及公益訴訟”的四大檢察一體化辦案機制，專門組建工作站服務營商辦案組，并制定《“揚帆護航”涉企辦案及服務保障機制規定》，詳細規定涉企辦案有關的標注貼簽、強制措施、風險評估等內容。第五檢察部與第四檢察部密切配合、實時聯動、資源共享，彼此間對受理的案件同步審查，對收集的線索雙向移送，對確定的證據流通使用，進一步提高辦案質效并實現檢察監督無死角。共辦理刑事案件129件，辦理民事、行政及公益訴訟案件19件，發出檢察建議11份。

（四）帶動“1+N”效應，以掛點檢察官延伸服務觸角。以駐復興城檢察工作站作為服務營商環境的“總部基地”，陸續在省金林投資集團、?？谟^瀾湖園區等重大項目、國有企業設立9個檢察工作站或派駐檢察室，并從第一至第六檢察部選派優秀檢察官開展“一對一”掛點服務。各掛點檢察官在駐復興城檢察工作站的統一領導下，平時分別與負責掛點的企業或項目進行對接服務，當遇到開展大型服務企業活動或個別掛點企業出現人員不足情況時，由駐復興城檢察工作站負責協調工作與調配人員。共召開檢企聯席會議、走訪座談、問卷調查、深入現場等共60余次，開展大型法治宣講15次，覆蓋受眾2000余人，實地保障重點項目開工8次，成功處置各類企業訴求24次，化解涉法疑難矛盾糾紛35次，幫助農民工追回欠薪48萬余元。疫情期間，深入企業開展涉疫法律宣傳5次，現場走訪復工復產6次，接受法律咨詢3次，幫助聯系多批復工防疫物資，問需于企找痛點，優化服務破難點，為企業提供精準法律服務。