應對城管執法失范的糾紛解決機制探究*

胡 平 袁浩為

鹽城師范學院法政學院，江蘇 鹽城 224000

十九大報告明確了加強和創新社會治理對于保障和改善民生的重要意義，城市管理是社會治理的重要組成部分，城市管理綜合執法是落實社會治理的制度組成部分。社會治理制度建設的完備與否，影響人民的幸福感。當下，城管組織執法失范的現象頻發，影響社會治理的效果，顯然城市管理的制度有需要適應治理現代化之處，本文選取行政相對人應對執法失范時，可供選取糾紛解決方式的角度，探究其維護自身合法權益時容易遇到的問題，給規范城市管理制度提供新的參考視角。

一、糾紛解決機制當前存在的問題

（一）自我修正力量不足

自我的監督、反饋與修正是解決執法行為失范引發糾紛的重要方式。實踐中，市和區縣級的城市管理局會設立法制辦或者督查科等監督部門，其職能便是處理相對人的投訴、建議、舉報等等維護自己的合法權益的方式。然而，監督的職能往往行使不到位，比如不知何時啟動監督，沒有明確的公布和反饋機制等。

倘若城管執法擁有完善有效的自我監督機制，那么違法和不當的行為定會減少，解決糾紛的效益和契合性也將遠超復議和司法救濟。但是實踐中，城管機關自身監督的規范不夠嚴謹，考核規范并不完備，對于執法不規范的行為問責疲軟，監督難以落到實處，流于形式。［1］

（二）行政救濟的困境

行政救濟講求的是高效、準確。行政復議是行政救濟的途徑，能切實解決行政行為帶來的問題。然而，在城管執法的適用上存在問題，主要問題就是城管的主體不規范、統一，給并不專業的相對人確定適格被申請人和復議機關帶來特殊的障礙，導致相對人好不容易鼓起勇氣尋求行政復議來救濟，結果卻因確定主體的問題，帶來額外的困難。這給相對人造成很大的心理負擔和時間成本，違背了行政救濟的高效目的。

（三）司法救濟的局限

司法救濟是終局性救濟，講求的是權威性。從行政相對人意圖盡快獲得救濟的心理視角，會認為程序設置過于嚴謹和專業，解決糾紛所用時間和精力消耗較大，故而即使立法層面已經切實改正“立案難”的問題，相對人仍不愿輕易訴求法院，往往采取“私了”的手段化解。真正出現需要救濟的情況訴諸法院之后，城管主體混亂的問題仍然給一些地方的行政相對人造成困難。

二、城管執法糾紛解決機制問題的成因

（一）城管體制不規范

由于歷史制度成因，城管的設立之初是為應對改革開放后城市的快速發展導致諸如商戶違章搭建、占道堆物、無證經營、流動販賣等問題。在上世紀80年代，因為當時城市管理的內容基本上是與城市規劃和建設有關，國家建設部被確

定為城市管理的負責部門是實際所需，而今天在城市管理的職責大大拓展的情況下，仍然歸口到住房和城鄉建設部會帶來一定問題。［2］城市管理部門在中央和省一級沒有單獨的城市管理執法主管部門。目前各地城管執法機構均屬設區的市、區縣一級，采用綜合執法的體制，依托《行政處罰法》等行使其相對集中的處罰權。關于城管部門的高位階的立法缺位，正式的部門規章文件現僅有住建部于2017年出臺的《城市管理執法辦法》。

立法的缺失，以及體制地位沒有理順等原因，致使我國目前的城管機關設置和管理各地不一甚至有些混亂。機構性質上，有些是行政機關，有些是事業組織。在一些較發達的城市，則成立高規格的議事協調機構，如南京設立的城市治理委員會，長沙設立的城市管理委員會。［3］而在有些城市，城管的最高管理機構是掛靠在其他職能部門下的二級局，其下層執法單位的主體資格更是參差不齊，常以大隊、支隊、中隊、城管所等稱呼，讓相對人無法琢磨清楚執法者到底是什么性質。

而一旦執法主體的地位、資格不明確，機構設置與職權分配沒有明確標準，很容易造成管理和監督上的困難。那么相對人去尋求解決糾紛的途徑，無論是尋求該部門進行監督和評價，亦或是尋求外部的救濟如行政復議、司法救濟都更是難上加難。

（二）行政復議的主體確定困難

行政復議相關法規明確，行政復議機構對行政復議申請的初步審查內容，包括要有符合規定的被申請人。拿被申請人的幾種類型來說，如，行政機關的派出機構、內設機構未經法律、法規授權，對外以自己名義作出具體行政行為的，該行政機關為被申請人，實踐中容易出現的問題，城管主體地位的不統一不清晰，執法名義也是較為混亂，又因其事權復雜、劃分不明、職權較廣的特點，被授權情況很難弄清。此時要區分其是否經過法律、法規、規章的授權，對外作出執法行為是否以自己的名義，才可以根據《行政復議法》找準被申請人，實踐中的執法名義不統一，授權不統一，找被申請人成了一個專業問題，讓人無從下手。

又如，以委托的行政機關為被申請人，要求執法的城管組織是被該行政機關委托進行某事項的管理，對城管組織集中處罰權的權利來源可分為：一、根據學者劉福元的考察，部分當地政府以規范性文件劃定城管的職權。［4］然該種劃定文件，有的是地方規章效力，有的是低于地方規章的規范性文件。二、根據學者高小平、沈榮華的研究，部分地方是以“聯合執法性質的綜合模式”的方式進行城市管理執法。［5］某些政府職能部門抽調一些工作人員，同城管執法組織一同執法，實質上行為決定名義以該部門作出，這就類似委托執法。復議被申請人的選擇需要找到該委托行政機關，而不是城管組織。

綜上，不同的執法組織資格，不清楚的授權來源，導致作為被申請人和復議機關的尋找成為特殊的困難。復議相關法律倘若能將復議方面對行政相對人而言過于專業的行為要求，通過責任分配轉移到受理機關上，可以降低復議的門檻，體現服務型政府的要求，更好地解決復議救濟因城管體制帶來的困難。

（三）司法救濟程序負擔重

司法救濟作為外部監督，其相較于行政系統的復議救濟，城管組織自身的監督救濟，法院作為獨立的第三方，其公正性自然更使得相對人信服。法諺有云“司法是維護公平正義的最后一道防線”。正是因為其終局性的性質，導致其適用的程序過重，解決的期限較長。即使采用簡易程序，實踐中有做法，一旦法院比較忙，短期無法審理完成，則可以案件復雜為由將簡易程序轉成普通程序，給相對人造成的時間成本也是沉重的。須知，城管的職能范圍大多是市容、綠化、建筑等城市治理方面的內容，因此失范帶來的司法案件較大的共性，便是標的不大、關系清楚、爭議較小，相對人訴諸法院更想要的是一個及時、公正的判決，來解決失范的執法行為帶來的損害。

冗長的程序給相對人的生活帶來不便的同時，也有可能影響到被告機關的正常工作。［6］《行政訴訟法》在2017年修改后，明確要求被訴行政機關的負責人應當出庭應訴。立法目的就是為了更好的保障原告的合法權益，也便于有權的領導可以在確定行為有責后可直接糾正下級的違法行為，切實解決行政爭議。但是冗長的審理程序對城管機關也是一種負擔。

綜上，司法救濟，相較于城管執法而言僅能對結果做出判定，是典型的事后救濟，其救濟的效益產出對于規范城管執法、保護行政相對人合法權益而言不高，其滯后性和監管性，決定司法救濟并非是最優選擇，完善其程序適用，豐富解決糾紛的方式，使司法救濟這類案件時更加注重效益，會給相對人權益帶來更實際的保護。

三、完善城管執法糾紛解決機制問題的路徑

（一）理順體制強化自我監管

在城市管理體制上，無疑，我們需要一支具有規范性，足夠產生執法公信力的城管組織，所以必須理順其體制，強化其自我監管的能力。

首先，明確主管部門。明確主管部門是理順體制的重要環節，各地的城管組織混亂皆因各地城管部門的不統一。對此，基于中央層面城管的負責部門為國務院住房和城鄉建設部。故而，應由住建部設計頂層城管體制改革，發布規范性文件指導各省級政府設置統一的主管部門。只有先在省一級做好主管部門的統一工作，才有利于推進省以下地方各級政府城市管理事權的法律化、規范化。

其次，規范機構設置。應對城管機構當前的設置不統一、不穩定，喪失合理的權利至于無法發揮自我監管的作用問題。住建部應根據實際工作情況制定明確的職能劃分需求，突出自我監管機構的職能，并指導省級政府根據各地情況實施省級層面的統一標準。各級政府在管理城管部門時，在符合職能架構的前提下，應遵循精簡、統一、效能的原則，設置城管機構，強化內部監督部門的職能，使得執法失范行為所招致的糾紛在內部監督下得到有效、便捷的解決。

（二）完善復議機關的責任與構造

首先，針對城管執法中，被申請人難以確定的問題，處于信息優勢地位的復議機關應當保障處于弱勢地位的行政相對人權益被侵害后的復議救濟申請。具體而言，當相對人錯列被申請人的時候，復議機關知曉的正確的被申請人時，應當告知相對人當場予以更正，當場無法確定的，參照《行政訴訟法》第五十條第二款的內容，先由復議機關受理處接收復議申請，并出具注明收到日期的書面憑證，告知相對人將在確定的時間內決定是否受理，在此期間，由復議機關負責查明被申請人資格事項，決定是否受理，查明后及時告知相對人。

其次，參照《行政訴訟法》創設的立案登記制，應該在《行政復議法》中設計復議登記制，保障每一個相對人申請的復議都有登記在案，以便對復議受理情況的監督，切實記載每一個申請人的申請以及處理結果和理由，要把復議的大門打開，從受理的一開始，要給與相對人可被信任感。

最后，針對地方保護主義，保證復議機構和審理人員的獨立性，復議機構在機構設置，人事任免、福利待遇方面應加強獨立性，減少來自其他部門的干擾。［7］機構設置上，使其只對本機關首長負責，在審理程序以及決定的作出方面，除涉及國家秘密商業秘密、個人隱私外，應當公開，接受外部監督。

（三）提高簡易程序適用率

《行政訴訟法》第八十二條規定了適用簡易程序的條件，出于節約司法資源、節約當事人雙方的訴訟成本的考慮。城管執法行政行為，相較于其他行政行為有著天然的適用簡易程序特點，如當場處罰適用頻次高，處罰標的較小，事實較為清楚等，故而爭議的事實更容易查清。司法機關應當對城管執法案件提高簡易程序的適用率，防止無正當理由的簡轉普程序，細化簡轉普的程序和適用條件，防止法官的裁量權過大，使得案件審限延長，對相對人和城管機關造成消極影響。

四、結語

糾紛解決機制的研究是規范城管執法的重要路徑，通過分析糾紛機制當前存在的不足之處，明晰城管執法失范的內在問題。完善糾紛解決機制，既可以及時保護相對人的合法權益，又在一定層面上給與完善城管機關監督和管理的動因。注意把外部救濟要與自我監管有機結合起來，這樣才能切實保障相對人的合法權益，減少城管執法的問題，為我國的法治政府、服務型政府建設作出促進而非阻力。