混合地方立法起草模式的探索*

周歡秀

南昌理工學(xué)院法學(xué)院，江西 南昌 330044

地方立法長期以來是我國國家立法的一個重要組成部分，以其具有的針對性優(yōu)勢、解決立法領(lǐng)域中的具體問題，為地方法治建設(shè)提供切實保障。而在地方立法中，起草階段是立法的關(guān)鍵一環(huán)。因此，探索合適的地方立法起草模式，充分發(fā)揮地方立法的優(yōu)勢，對提高地方立法質(zhì)量、實現(xiàn)地方立法的科學(xué)性具有重要意義。

一、地方立法的三種起草模式

地方立法從含義看，理論界有不同的看法，其中最具代表性的是郭道暉指出的：“地方立法是指特定的地方國家機關(guān)依法制定和修改本行政區(qū)域范圍內(nèi)規(guī)范性法律文件活動的總稱”。因此，地方立法一般是指地方立法機關(guān)根據(jù)其職權(quán)完成的立法任務(wù)和活動，它是一個動態(tài)的、發(fā)展的過程。而立法起草階段則是地方立法的重要過程。從目前地方立法的起草模式來看，主要有三種起草模式。

（一）政府部門起草模式

政府部門起草，即部門立法，指的是享有立法權(quán)的機關(guān)將法規(guī)以及其他重要規(guī)范性文件的起草任務(wù)委托給政府及政府部門完成。如果所委托起草的立法項目涉及跨部門、跨行業(yè)的多個相關(guān)部門時，則確定一個牽頭部門負(fù)責(zé)組織其他有關(guān)部門共同起草。在部門立法起草模式中，人大在立法事項的確定上占主導(dǎo)地位。人大常委只能將確定好的立法項目委托給具體行政機關(guān)起草，以發(fā)揮業(yè)務(wù)部門對立法事項和內(nèi)容的平衡優(yōu)勢。

（二）專家起草模式

專家起草模式指的是委托專家起草地方性法規(guī)的模式。近年來，隨著立法事務(wù)涉及的專業(yè)性和技術(shù)性越來越強，委托專家起草立法已成為更多地方立法的選擇。《江西省立法條例》第十一條規(guī)定：“列入法規(guī)草案年度審查計劃的，由有關(guān)專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)或者省人民政府起草，也可以委托起草。”

在委托專家起草模式中，主要是委托法學(xué)專家，既有法學(xué)理論方面專家也有法學(xué)實踐方面的專家。法學(xué)理論專家主要來自于高校、科研院所，以理論研究、法律思維和法學(xué)技術(shù)運用為主。法學(xué)實踐專家主要來自于公檢法、律師事務(wù)所等司法實務(wù)部門。這部分專家具有豐富的實踐經(jīng)驗，熟悉現(xiàn)行法律，側(cè)重司法技能的運用。從地方立法的專家起草模式的實踐來看，目前較多的是委托法學(xué)理論專家進(jìn)行立法起草。

（三）人大專委會起草模式

人大專委會起草模式，指的是在地方立法中，有立法權(quán)的機關(guān)將地方性法規(guī)的起草任務(wù)交由人大專委會完成。近些年，隨著我國地方人大專門委員會組織結(jié)構(gòu)不斷健全和完善，地方人大專門委員會作為地方國家權(quán)力機關(guān)的專門機構(gòu)，在協(xié)助地方人大及其常委會履行職權(quán)方面發(fā)揮著不可替代的作用。

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第20條第3款規(guī)定：“各專門委員會在其職權(quán)范圍內(nèi)，對屬于本級人大及其常委會有關(guān)的問題進(jìn)行調(diào)查研究并提出建議。”因此，在地方人大立法中，人大專門委員會的起草主要來自于專門委員會的提案權(quán)。在人民代表大會閉會期間，人大專門委員會將繼續(xù)協(xié)助本級人民代表大會及其常務(wù)委員會開展立法和監(jiān)督工作。

二、三種立法起草模式的問題分析

從目前的地方立法起草模式運行看，一個立法項目通常會選擇三種立法起草模式之一種。這種單一的立法起草模式選擇存在諸多問題，不利于提升地方立法質(zhì)量。

（一）部門起草模式的“規(guī)章化”

部門起草模式雖然可以發(fā)揮行政機關(guān)工作人員的實踐經(jīng)驗和專業(yè)技能優(yōu)勢，使起草的地方性法規(guī)具有較強的操作性和執(zhí)行性。但由部門起草地方性法規(guī)，往往容易帶著本部門的價值和管理思路去引導(dǎo)立法，從而使部門起草的地方性法規(guī)帶有濃厚的“規(guī)章化”色彩。

地方立法本是對所及各方利益進(jìn)行再分配的一個過程。而在立法起草中由部門起草容易導(dǎo)致利益維護(hù)傾向，對于涉及部門權(quán)力和利益的在立法起草時會有意偏向，從而導(dǎo)致立法利益分配不公，容易引發(fā)部門與部門之間以及與其他主體之間的矛盾。使得部門起草的地方立法的隨意性較大、缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性。

（二）專家起草模式的“抽象化”

隨著地方立法的專業(yè)化和技術(shù)化，對立法理論、立法技術(shù)立法方法的要求不斷提高。因此，在地方立法中邀請專家參與起草成為一種趨勢。專家通過參與立法起草將專業(yè)知識和理論素養(yǎng)運用在立法中，為立法機關(guān)決策提供方案，優(yōu)化決策目標(biāo)，實現(xiàn)高質(zhì)量的立法。

但由于專家參與立法起草更多傾向于理論研究和分析，側(cè)重于立法技術(shù)和方法的運用，缺乏立法的實踐經(jīng)驗，容易導(dǎo)致所起草的法案過于“抽象化”，不利于執(zhí)法操作，增加執(zhí)法成本。

（三）人大專委會起草模式的“被動化”

地方人大專門委員會作為地方人大常設(shè)的專門機構(gòu)，以其人員固定、專業(yè)性強等的優(yōu)勢，在實現(xiàn)人民代表制度和保障人民當(dāng)家做主方面起著不可或缺的作用。由人大專委會參與立法起草可以發(fā)揮它的專業(yè)性支撐和代表的聯(lián)系性作用，使地方立法更具有廣泛的民意代表性和可操作性。

地方人大專門委員會的立法起草模式也有諸多弊端，主要表現(xiàn)在地方人大專委的機構(gòu)設(shè)置方面的不完善。一是地方人大專委組成人員的專職比例較低，其成員主要來自于黨政領(lǐng)導(dǎo)，組織安排多于工作上的專業(yè)考量。二是人大專委會組成人員數(shù)量少，兼職委員過多，不利于集中開展調(diào)查研究活動，影響人大專委會工作的積極性這主動性，難以保障人大專委會提出的立法草案的質(zhì)量。

三、傳統(tǒng)單一立法起草模式的揚棄：混合立法起草模式的制度設(shè)計

基于以上三種立法起草模式的利弊分析，本文認(rèn)為在地方立法起草模式的選擇上應(yīng)結(jié)合具體的立法項目特點的，采用混合立法起草模式，分階段、分任務(wù)以合作的方式進(jìn)行。

（一）部門先行起草

部門立法在地方立法中長期以來占據(jù)重要地位，而且也具有合理性。因為行政主管部門對于立法所要規(guī)范的領(lǐng)域具有的豐富管理經(jīng)驗，以及實踐中形成的問題意識，能夠為立法的起草帶來針對性強和操作性強的規(guī)范。而且由行政主管部門組織起草和召集相關(guān)利益代表聽取意見較為便捷，立法效率更高。因此，在目前的情況下，地方立法的草案可以由行政部門先行起草。但部門先行起草并不意味著行政部門獨斷，而主要是發(fā)揮行政部門的牽頭作用，并以專家的全程參與和人大專委會的主導(dǎo)相結(jié)合的混合起草模式，以期廣泛聽取各方意見，提高立法質(zhì)量。

（二）專家全程參與

要實現(xiàn)立法起草中專家參與的民主化和科學(xué)化，必須使專家參與立法起草具有全面性和開放性。在部門先行立法起草中，為保障專家參與的有效性，必須允許專家參與立法起草討論、調(diào)查和論證的全過程。同時，為防止專家參與流于形式，專家參與立法起草過程是公開的，保證了專家參與立法起草的公開性和透明度，并督促專家積極、認(rèn)真履行職責(zé)。

（三）人大專委會主導(dǎo)立法起草進(jìn)程

在地方立法中，由部門先行起草往往存在“部門本位主義”和“立法尋租”問題。因此，在混合立法起草模式下應(yīng)該發(fā)揮人大的主導(dǎo)地位，由地方人大專委全程介入立法起草過程，對立法起草過程中所涉的各種利益進(jìn)行平衡。通過人大專委主導(dǎo)立法起草，一方面可以防止行政權(quán)力的擴張，另一方面可以更加開放地吸納民意，增強立法的科學(xué)性和民主性。同時，人大專委主導(dǎo)立法還可以主動觸及復(fù)雜利益關(guān)系的“深水區(qū)”，從而使地方立法更具有可實施性。

四、結(jié)語

隨著國家對地方立法的質(zhì)量提出的更高要求，傳統(tǒng)單一的地方立法起草模式已經(jīng)難以實現(xiàn)。因此，為促進(jìn)地方立法科學(xué)性、專業(yè)性和民主性，應(yīng)選擇以部門起草現(xiàn)行、專家全程參與、人大專委主導(dǎo)的混合的立法起草模式。利用有限的立法資源，抓住立法的關(guān)鍵，發(fā)揮地方立法的積極作用。