非訴行政執行案件中案外人異議糾紛審理程序的思考
——以一件非訴行政執行案件的案外人異議糾紛審判為例

趙俊明 孫 達

北京經濟管理職業學院馬克思主義學院，北京 100102

非訴行政執行是行政法中的一項重要法律制度。我國非訴執行制度的形成并不是依靠科學的設計，而是長期社會實踐的產物。［1］在民事執行程序中，案外人對執行標的提出異議及其法院審理程序，我國民事訴訟法及相關司法解釋都有明確規定，在案件的實際受理和審理過程中有章可循，一般不會產生疑義。但是，在行政執行案件和非訴行政執行案件中，由于我國的行政訴訟法及相關司法解釋沒有關于案外人對執行標的提出異議及其法院審理程序的明確規定，所以，在這類案件的受理和審理中往往存在諸多疑義，本文意在通過一個相關非訴行政執行案件的剖析，對非訴行政執行案件中案外人異議糾紛的審理程序做一個思考和梳理。

一、案件事實及其審理程序爭議

甲公司成立于2010年4月，是依法注冊成立且有效存續的公司法人，乙為公司的大股東和法定代表人。公司成立后，為了解決生產經營廠區問題，2013年3月，該公司以土地使用權轉讓協議的方式進入某地方政府建設的園區，當時，公司與該地方政府創辦的丙公司簽訂了《入區及土地轉讓協議書》，甲公司以每畝10萬元（含征地補償、地上物補償、基礎設施投入和重點項目費用）的價格取得6畝地（3998.55平方米）的土地使用權，丙公司向甲公司出具了60萬元占地費的收據。后來，按照該地方政府的園區建設規劃，在該地方政府監督下，甲公司完成了公司廠區建設并投入了使用。2014年7月，當地縣國土資源局以乙為處罰對象，并向乙下發了以退還非法占地、沒收新建建筑物和罰款為內容的《行政處罰決定書》，在縣國土資源局申請強制執行的情況下，某縣人民法院做出了予以強制執行的《行政裁定書》。在該案件的強制執行中，乙找到律師咨詢，經過案件情況分析認為，本案中，甲公司受讓的土地使用權，并建設的廠房設施，甲公司才是案涉土地及相關建筑物的所有權人，而乙僅是甲公司的股東和法定代表人，處罰乙個人不能等同于就是處罰甲公司，因此，這是一個非訴行政執行案件中案外人異議糾紛案件，可以適用我國民事訴訟法及相關司法解釋關于案外人異議的規定精神進行權利救濟，所以，本案在律師指導下，完成了以甲公司為異議人的非訴行政執行案件中案外人異議糾紛的行政執行立案。

但是，在該案件的審理中，對于該類案件的審理程序卻產生了比較大的分歧。第一種觀點認為，此類案件應該由做出具體行政行為的行政機關自行糾正和解決；第二種觀點認為此類案件應該按照審判監督的再審程序處理；第三種觀點認為此類案件應該適用民事訴訟法及相關司法解釋關于案外人異議糾紛的有關規定處理。在意見相左的情況下，一審法院做出《執行裁定書》，認為縣國土資源局依據生效的行政處罰決定書，向人民法院提出執行申請，法院依法作出執行裁定。案外人對法院強制執行生效具體行政行為提出異議，不適用我國《民事訴訟法》第二百二十七條的規定。所以，裁定駁回了甲公司的執行異議申請。

二、案件事實及其審理程序的法律分析

根據《民事訴訟法》、《行政訴訟法》以及最高人民法院的相關司法解釋，此類非訴行政執行案件中案外人異議糾紛應該適用民事訴訟法及相關司法解釋關于案外人異議糾紛的有關規定進行審理，其他兩種觀點都是不正確或者不成立的。

（一）此類非訴行政執行案件中案外人異議糾紛在審理上適用民事訴訟法及相關司法解釋關于案外人異議糾紛的有關規定處理，于法有據。

1.從民事訴訟法的相關規定看，我國《民事訴訟法》第二百二十七條規定，“執行過程中，案外人對執行標的提出書面異議的，人民法院應當自收到書面異議之日起十五日內審查，理由成立的，裁定中止對該標的的執行；理由不成立的，裁定駁回。案外人、當事人對裁定不服，認為原判決、裁定錯誤的，依照審判監督程序辦理；與原判決、裁定無關的，可以自裁定送達之日起十五日內向人民法院提起訴訟。”這些是我國民事訴訟法關于民事執行案件案外人異議糾紛審理的直接法律依據。2015年5月，最高人民法院發布《最高人民法院關于人民法院辦理執行異議和復議案件若干問題的規定》（法釋［2015］10號），該司法解釋的第二條、第三條、第八條、第十一條、第十二條、第十六條、第十七條、 第二十三條、第二十四條、第二十五條對案外人執行異議案件做了詳盡的程序性審理規定［2］。所以，我國民事訴訟領域對執行案件中案外人異議糾紛案件的審理有著明確的法律規定和依據。

2.從我國《行政訴訟法》和《民事訴訟法》有關規定的適用規則看，人民法院審理行政案，對于其審理程序上的某些問題，行政訴訟法沒有規定的，應該適用我國民事訴訟法的有關規定。我國《行政訴訟法》第一百零一條規定，“人民法院審理行政案件，關于期間、送達、財產保全、開庭審理、調解、中止訴訟、終結訴訟、簡易程序、執行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執行的監督，本法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定”。

基于上述法律規定，我認為，此類非訴行政執行案件中案外人異議糾紛在審理上適用民事訴訟法及相關司法解釋關于案外人異議糾紛的有關規定處理，于法有據。

（二）此類非訴行政執行案件中案外人異議糾紛應該由做出具體行政行為的行政機關自行糾正和解決的觀點是不正確的。

1.此類非訴行政執行案件中案外人異議糾紛發生在法院執行程序中，非訴行政執行是人民法院審理行政案件的重要職權，在發生異議或者糾紛的情況下任由原行政機關自行解決或者糾正，那么，這與人民法院履行非訴行政執行案件的職權是背離的；

2.在此類非訴行政執行案件中，人民法院做出的賦予某具體行政行為強制執行效力的裁定書是依法作出，具有法律拘束力的。那么，在法院具有法律效力的裁定書仍然存續的情況下，任由原具體行政行為機關糾正或者撤銷法院裁定書作出依據的具體行政行為，這樣的話，法院法律文書的權威性何在？從法律意義上講，法院生效法律文書的撤銷或者失效只能由人民法院自己按照法定程序做出，其他國家機關不具有這樣的權力。

3.此類非訴行政執行案件中案外人異議糾紛應該由做出具體行政行為的行政機關自行糾正和解決的觀點沒有法律依據。

（三）此類非訴行政執行案件中案外人異議糾紛應該按照審判監督的再審程序處理的觀點也是不成立的

根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉審判監督程序若干問題的解釋》（法釋〔2008〕14號）第五條規定“案外人對原判決、裁定、調解書確定的執行標的物主張權利，且無法提起新的訴訟解決爭議的，可以在判決、裁定、調解書發生法律效力后二年內，或者自知道或應當知道利益被損害之日起三個月內，向作出原判決、裁定、調解書的人民法院的上一級人民法院申請再審。在執行過程中，案外人對執行標的提出書面異議的，按照民事訴訟法第二百零四條（2017年修訂后227條）的規定處理。”結合我國《行政訴訟法》第一百零一條的規定，所以，此類非訴行政執行案件中案外人異議糾紛應該按照審判監督的再審程序處理的觀點也是不成立的。

三、案件審理程序的終結

根據《行政訴訟法》以及有關法律、法規、司法解釋的規定，人民法院在對非訴行政執行案件進行合法性審查后，應根據實際情況依法作出處理。

一審法院駁回甲公司案外人異議申請的裁定作出后，甲公司不服，依法向上級法院提起復議申請，上級法院做出《執行裁定書》，該裁定書認定，甲公司系對執行法院執行的土地主張實體權利，屬于基于實體權利對執行標的提出的排除執行的異議。同時，其基于實體權利又作為利害關系人提出的執行行為不當的異議，根據《最高人民法院關于人民法院辦理執行異議和復議案件若干問題的規定》第八條的規定，應當按照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百二十七條的規定進行審查，故該異議屬于案外人異議。所以，上級法院撤銷了一審法院的《執行裁定書》，同時認定甲公司的異議申請屬于我國《民事訴訟法》規定的案外人異議糾紛的范疇，并且責令一審法院重新作出執行裁定。

所以，從上級法院的裁定精神看，此類非訴行政執行案件的案外人異議糾紛，在審理程序上適用民事訴訟法及相關司法解釋關于案外人異議糾紛的有關規定的觀點是正確的。