浙江智慧城市法律體系構建研究*

浙江越秀外國語學院，浙江 紹興 312000

一、引言

目前，中國有300 多個城市啟動了智慧城市示范試點建設工作，其中浙江省已經啟動20 個智慧城市試點項目。用最新的信息技術重塑智能化城市，既是城市結構的調整，也是城市形態的升級，是一次兼具深度和廣度的改革。習近平同志強調“凡屬重大改革都要于法有據?！痹谛鲁B下，既要深化改革，也要轉變經濟發展方式，又要實現智慧城市建設，尤其要注意樹立全新的法治改革觀，將智慧城市改革和建設納入法治的軌道。2011年9 月浙江省政府與工業和信息化部、國家標準化管理委員會簽署了《關于共同推進浙江省兩化深度融合以及智慧城市建設試點戰略合作框架協議》，先后發布了《關于開展智慧城市建設試點工作的通知》和《關于務實推進智慧城市建設示范試點工作的指導意見》，總體上明確了智慧城市建設的思路、原則、目標、和任務。但由于尚處于起步階段，智慧城市建設還存在缺乏統一規劃、技術標準和法律規范不健全等諸多問題。因此，要深入推進智慧城市建設必須在基礎設施建設中，重視標準規范和法律體系，在積累示范城市經驗的基礎上，全面推進浙江省智慧城市建設進程。

二、浙江智慧城市建設現狀與存在問題

（一）浙江智慧城市建設現狀

浙江是全國最早開始啟動智慧城市建設的省份之一，早在2011 年就印發了多個省政府文件，如《浙江省人民政府辦公廳關于開展智慧城市建設試點工作的通知》（浙政辦發〔2011〕107 號），2012 年出臺了《浙江省人民政府關于務實推進智慧城市建設示范試點工作的指導意見》（浙政發〔2012〕41 號）等，分三批組織開展了20 個智慧城市建設示范試點項目建設，包括城市管理、醫療保健、交通管理、環境保護、能源利用等老百姓密切關注的領域。首批九個示范試點項目：杭州智慧安監與智慧城管、嘉興智慧電網與智慧交通、麗水智慧政務、寧波智慧物流與智慧健康、紹興智慧安居和臺州智慧水務，已經取得階段性成果，并且獲得全國的認可，見表1，表2。

在此基礎上，設立了一系列專業機構，如浙江省智慧城市研究中心、浙江省經信智慧城市規劃研究院、浙江省智慧城市專家咨詢委、浙江省智慧城市標準化技術委員會、浙江（國家）智慧城市培訓基地等研究、評價及推廣智慧城市建設經驗。根據2014 年《浙江省人民政府關于加快建設標準強省的意見》（浙政發〔2014〕35 號），浙江制定2015 年-2019 年浙江省智慧城市標準體系建設的五年計劃，對浙江智慧城市建設在標準定位與產業推廣等方面提出了明確要求。直至2016 年《浙江省人民政府關于印發浙江省“互聯網+”行動計劃的通知》（浙政發〔2016〕2 號）中將浙江智慧城市的建設與浙江“互聯網+”行動緊密結合起來，開拓浙江高效有序治理城市、共享網絡開放數據、發展綠色生態經濟、確保網絡空間安全，隨時隨地為民服務，推進信息技術與城市現代化相互融合的新型智慧城市建設之路。2016 年以來，全省11 個地級市都緊緊圍繞智慧城市建設，紛紛出臺關于智慧城市的政策文件與發展規劃，由淺入深，突出民生，從點到面，惠及百姓。以浙江政務服務網為例，截至到2017 年，累計注冊用戶數已經突破了1400 萬，PC 端累計訪問量近9億，超8 萬個事項開通網上申請功能，初步實現全省數據共享，推進“最多跑一次”改革，人民滿意率高達94.7%，真正實現讓數據多跑路，讓群眾少跑腿。

（二）浙江智慧城市建設存在問題

雖然浙江在新型智慧城市建設方面已取得顯著成效，但在實際建設中，尚存在一些問題：

1.缺乏頂層設計

智慧城市的構建往往忽視整體規劃，這是由城市本身狹隘性造成的，沒有站在全國、全省的角度出發，容易偏離智慧城市建設初衷，欠缺可持續發展模式。

2.標準制度滯后

之前實行的國家標準法律制度和標準化法律體系，往往更適用于傳統城市建設，在新型智慧城市高速發展的浙江，出現了與實際運作活動不相符的情況，新出現的技術產品與傳統產品相比較，具有不同性與先進性，導致原來存在的質量管理章程與互聯網、物聯網背景下的新型技術產品的管理和規范不符合，針對新型智慧城市的發展往往缺乏標準化監管以及新的衡量標準，這都會給智慧城市建設帶來消極影響。

3.信息技術薄弱

伴隨互聯網技術進步，智慧城市構建進一步信息化，一些信息技術手段已經無法滿足智慧城市的建設要求，當下的信息化管理的體系也難適應新型智慧城市建設的需求。信息網絡基礎設施區域性的不完善，也不足以支撐網絡信息技術產業的發展。而且我國對信息資源保護的法律體系不健全，信息資源共享程度低。目前信息技術服務商往往是外國企業，因為國內企業的信息技術缺少核心技術手段，且我國在信息技術采購條例中，沒有嚴格禁止的法律管理章程，進而嚴重阻礙浙江智慧城市的發展。

4.網絡安全隱患

根據國家互聯網應急中心發布的《2018 年中國互聯網網絡安全報告》的數據顯示，我國關鍵信息基礎設施、云平臺等面臨的安全風險較為突出，APT 攻擊、數據泄露、DDo S 攻擊問題亦較為嚴重。特別是用戶信息安全風險，雖然《網絡安全法》已經于2017 年開始施行，《兒童個人信息網絡保護規定》也已經于2019 年開始施行，但是從全局來看，仍然缺少整體性的立法，在浙江“互聯網+”高度發展的情況下，個人訊息的保護弊端開始體現。

因此，越來越多的學者把注意力放在了智慧城市發展問題的研究上，我國的一些科研機構院所及政府部門對此也作了一些研究。其實無論從頂層設計，還是網絡安全，標準體系的完善和信息技術發展都與法律法規制度的缺失密切相關。缺少從法律體系建設的角度，對地方智慧城市法律構建作出深入、相對系統的比較研究，大大增加了智慧城市的建設難度，嚴重制約著智慧城市的發展。鑒于此，很有必要對智慧城市的法律體系建設做一個全局性的研究。

三、國內外智慧城市法律體系建設

（一）國外智慧城市法律體系建設

放眼全球，各個國家會根據智慧城市發展面臨的不同情況，對法律體系做相應的調整與完善。2009 年美國頒布為“智能電網”計劃提供法律政策支持的《美國復蘇與再投資法案》；同時，美國穩步推進相關的規范性標準以及法律制度建設，“智慧政府”已經初具規模。早在2002 年-2005年，歐洲就開始實施一個名為“電子歐洲”的行動計劃，直至2006 年-2010 年，歐洲宣布基本完成了信息社會的發展戰略，2010 年歐盟委員會正式公布實施為期5 年的《歐洲數字化議程》，該議程已成為歐盟促進經濟增長的重要戰略之一。在此基礎上，歐洲各國接二連三開展了智慧城市的建設，且在此期間紛紛進行智慧城市法律建設：如2014 年德國通過了新版《可再生能源法》；英國2018 年發布新的《數據保護法案》及相應的行為準則，保障行業穩定與數據安全等。與此同時，歐盟也未停止對智慧城市法律體系的建設，于2016年發布《網絡和信息系統安全指令》，2018 年出臺《通用數據保護條例》。新加坡早在2006 年為“智慧國家2015”計劃，先后出臺了《濫用計算機法》和《電子交易法》及相關指南，期望通過發展信息技術，將新加坡建成為互聯網時代一流的智慧國家。韓國國土海洋局于2013 年制定出臺了一套完整的《韓國智慧城市發展體系指導書》，內容詳實，其中不僅包括智慧城市最基本的解決方案，甚至細致到標準化智慧城市的前期規劃、實施設計與具體施工等過程，并制定各個應用系統架構，搭建城市控制中心等。此外，還出現了馬來西亞編制了世界第一套電子法律立法架構等成功的案例。

綜觀全球，國外關于智慧城市法治的研究尚處于起步階段，而且更多地強調信息的利用和保護。特別關注標準的統一性和協調性，但往往忽視法律體系的特殊性。且大部分國家與地區并未形成明確的法律標準體系，也未對智慧城市的治理規定相應的監督機制。

（二）國內智慧城市法律體系建設

早在2006 年，中共中央辦公廳與國務院辦公廳印發《2006—2020 年國家信息化發展戰略》，強調信息安全與網絡穩定，內容包括電子政務、國民信息化和信息技術創新能力等。此后，住房城鄉建設部于2012 年正式發布了《國家智慧城市試點暫行管理辦法》與《國家智慧城市（區、鎮）試點指標體系（試行）》兩個文件，在全國范圍內就建設智慧城市進行試點。之后，2014 年國務院發布《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》，并聯合財政部、國家發展改革委、國土資源部、公安部、工業和信息化部、交通運輸部、科學技術部、住房和城鄉建設部八部委發布《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》，首次明確了智慧城市建設的指導思想、基本原則和主要目標，大力推進智慧城市發展，力爭到2020 年，在全國范圍內建成一批特色鮮明的智慧城市。直到2016 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《國家信息化發展戰略綱要》，才第一次明確了信息化的法治建設、維護網絡空間安全，引入“網絡主權”概念。在同一年里，國家互聯網信息辦公室也發布了《國家網絡空間安全戰略》，把網絡安全工作提到國家戰略層面，闡明了中國網絡空間的戰略方針和主要任務。

上述文件皆屬于國內關于智慧城市建設的政策，鮮有關于智慧城市建設的法律法規，目前只有國家第一批智慧城市之一的銀川市于2016 年出臺了《銀川市智慧城市建設促進條例》，其他試點城市也還沒有頒布相應的法律法規。但其實通過智慧城市發展潛力評價指標體系的計算發現，長江經濟帶智慧城市建設潛力巨大。智慧城市建設需要大量資金，既需要國家的投入也需要地方的投入，因而智慧城市試點工作主要在中國的發達沿海城市開展，尤其在浙江，建設智慧城市建設有著得天獨厚的優勢，同時也面臨著許多問題，完全可以嘗試開創促進智慧城市建設法律政策體系創新的先河。

四、浙江智慧城市法律體系構建的思考

（一）浙江智慧城市法律體系構建的必要性

自2006 年浙江省委做出《關于建設“法治浙江”的決定》以來，浙江一貫秉承習近平同志提出的“法治浙江”建設理念、思路和方法，不斷地深入推進“法治浙江”建設工作。黃輝（2011）認為現代法治是一種社會化的治理機制，法治的基本內涵是與智慧城市法治建設的基本要求相對應的，彭繼東（2012）認為法律法規可以看做是智慧城市建設過程中的最后保障，完善的法律法規是智慧城市建設的一個關鍵因素，特別身處信息社會，基于人們的不同目的，會涌現不同的問題，如果僅從技術層面限制人們的活動，只能解決一時一事，無法長遠全面對人們的行為進行約束，只有運用法律的強制性與普遍性，才能保障在智慧城市的建設和運營過程中人們的合法權益不受侵害，因此，健全的法律法規對于智慧城市的建設是必不可少的。其次，法律具有莊嚴性和權威性，智慧城市建設的法治化有助于對違反契約精神與社會公序良俗的行為，給予相應制裁和懲治，是確保智慧城市建設有序進行的最大保障。

浙江在建設智慧城市的過程中面臨的各種問題可以通過構建一個完善的法律體系來解決，在國家原有相關法律法規的基礎上，地方法規政策對地方創新也有著不可小覷的作用，完全可以實現法治建設與智慧城市建設的協同發展。

（二）浙江智慧城市法律體系構建的建議

1.制定浙江智慧城市設計與治理條例

對智慧城市進行頂層設計是為了保證智慧城市建設中的統一性與可操作性，可以包括設計的基本原則、基本目標、規劃方法等內容，增加浙江省一級調控職責性，將浙江智慧城市建設計劃提升至地方法規層面，有利于全省智慧城市建設統籌規劃，統一責任主體。同時針對智慧城市建設的主題內容、運作主體、管理個體，以及相關體系和環節建立關聯，制定相應法律章程，提高法律管理效率。智慧城市治理的法律規范化，有利于實現資源的統一開發、利用、共享與保護，協調各個地市之間的關系，實現各智慧城市間的良性互動，最終達成可持續發展目標。

2.加快浙江智慧城市標準法律體系建設

根據2014 年《浙江省人民政府關于加快建設標準強省的意見》（浙政發〔2014〕35 號），2019年浙江應該已經初步形成智慧城市建設標準與體系，這就可以對智慧城市的運行狀況做一個綜合性的考評。一方面，可以針對智慧城市作一個量化考評，根據城市運行的不同情況，劃分為良好型智慧城市、合格型智慧城市與不合格型智慧城市；另一方面，在考評的基礎上，綜合考評結果與各地市的不同情況，提出涉及不同等級智慧城市的政治、經濟、科技與文化發展等方面的精準法律治理建議。此外，標準法律體系的建立還要注意法律權利與義務設定的合理性，法律程序設置的正當性，法律調整對象之間協調的平衡性。

3.建立浙江智慧城市信息法律制度

信息是智慧城市建設的關鍵內容。特別是新型智慧城市的建設更是與信息技術密不可分。從物聯網、云計算等角度來看，智慧城市本身就是一個以信息的收集、利用、儲存、傳遞和分析等為基本內容的“信息”中樞。所以在浙江積極發展信息核心技術的前提下，十分有必要用法律來解決信息的合理使用、信息公開與隱私保護界定等問題。通過立法來強化信息網絡基礎設施建設，嚴格把控信息技術的使用流程，并制定相應的法律管理章程。

4.深化浙江智慧城市的網絡安全保護

在依托國家頒布的《網絡安全法》、《兒童個人信息網絡保護規定》的基礎上，可以根據浙江省互聯網發展具體情況，出臺《浙江省個人信息保護條例》、《浙江省數據安全管理辦法》等相關地方性法律法規，深化對網絡信息的監管，保障智慧城市網絡安全與穩定。完善網絡預防機制，規范網絡信息保護程序與強制性標準，防范智慧城市信息泄露、信息竊取等事件的發生。引入網絡安全保險機制，建立相應的侵權損害賠償責任制度。

五、結論

智慧城市伴隨著信息技術的不斷進步而發展變化，因此，智慧城市法律體系的構建，也需要經歷一個緩慢而復雜的過程，需要不斷地對新出現的問題進行分析和研究，持續改善智慧城市建設中的不足。因而，浙江在進行智慧城市建設時，需時時刻刻將法律體系研究工作放在重要位置，促進浙江智慧城市的可持續發展，充分發揮社會主義法治的積極作用，進一步推動全國新型智慧城市建設與法治進程。