揚(yáng)州養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究

江海職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225000

一、揚(yáng)州養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀分析

1986 年揚(yáng)州市與江蘇省同步進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，這個(gè)時(shí)間比全國提前了13 年。目前，揚(yáng)州市60 周歲及以上老年人占比為25.76%，老齡化程度分別比全省、全國平均水平高2.7%和7.8%。根據(jù)調(diào)查以及揚(yáng)州市民政局的數(shù)據(jù)顯示，揚(yáng)州人口老齡化主要呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)：一是增長(zhǎng)快速化。全市60 周歲以上老年人口，從2010 年底（88.21萬人）到2018年底（118.21萬人）凈增30萬人，平均每年增速達(dá)6.53%。二是趨勢(shì)高齡化。全市80 周歲以上高齡老年人口，2010 年底11.43 萬人、占比12.9%，到2018 年底已有15.97 萬人、占比13.5%，平均每年增加近6000 名高齡老人。三是生活空巢化。目前，全市生活在城鄉(xiāng)的“空巢”老人比例較高，約66.2 萬人，占老年人總數(shù)56%。而揚(yáng)州中心城區(qū)占比更高，據(jù)抽樣調(diào)查顯示每1000 戶老年人家庭“空巢”老人占比達(dá)81%。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)老年人口比例發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，到2018 年底，城鎮(zhèn)老年人口占比已達(dá)64.06%、而農(nóng)村則降為35.94%。

針對(duì)以上情況，揚(yáng)州市高度重視養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，按照“家庭盡責(zé)、基層主導(dǎo)、社會(huì)參與、政策扶持、市場(chǎng)推動(dòng)”的工作思路，以頤養(yǎng)社區(qū)建設(shè)為抓手，大力推進(jìn)高質(zhì)量頤養(yǎng)之城建設(shè)，營造“聽得到鄉(xiāng)音、遇得見熟人”的安養(yǎng)環(huán)境，彰顯“生活照料+精神關(guān)愛”的人文關(guān)懷，持續(xù)完善具有揚(yáng)州特色的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。

（一）制度先行，不斷完善政策保障體系

推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，頂層設(shè)計(jì)必不可少，在國家和省出臺(tái)相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，揚(yáng)州市相關(guān)部門專門出臺(tái)法規(guī)政策，為全市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供政策法規(guī)保障。如《建設(shè)健康中國揚(yáng)州樣本實(shí)施意見》、《揚(yáng)州市老年人優(yōu)待辦法》、《關(guān)于加快健康與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的實(shí)施意見》、《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見》、《頤養(yǎng)社區(qū)建設(shè)指南》、《揚(yáng)州市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)實(shí)施方案》、《揚(yáng)州市區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)費(fèi)使用管理暫行辦法》、《關(guān)于深入推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的實(shí)施意見》、《揚(yáng)州市老舊小區(qū)宜居住區(qū)建設(shè)改造內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)》、《揚(yáng)州市既有住宅增設(shè)電梯實(shí)施辦法》、《揚(yáng)州市老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、《頤養(yǎng)社區(qū)建設(shè)總體方案（2018-2021 年）》《揚(yáng)州市中心城區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃研究》等政策法規(guī)和配套政策文件，形成了相互銜接、互為支撐的養(yǎng)老服務(wù)政策體系。

（二）多元并舉，不斷探索養(yǎng)老服務(wù)模式

根據(jù)《江蘇省政府關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見》，以為老年人提供優(yōu)質(zhì)高效的養(yǎng)老服務(wù)為總目標(biāo)，揚(yáng)州市充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的雙輪驅(qū)動(dòng)作用，大膽探索、大力推進(jìn)，不斷增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)供給。目前，揚(yáng)州市已培育曜陽、瑞和、就幫您、巾幗、瓊花觀、華源社工、安慕夕陽等13 家本土養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，引入了上海慧享福、海陽、人壽堂、廣州美好家園、南京安康通、無錫九如城、常州369 等11 家養(yǎng)品牌養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)。全市各級(jí)政府根據(jù)自理、半失能、失能三類情況，分別給予每人每月80 元、150 元和260元購買服務(wù)補(bǔ)貼，委托社會(huì)組織承接政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，目前購買養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象近1 萬人。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，如恒豐置業(yè)公司與揚(yáng)州職業(yè)大學(xué)合作建設(shè)石柱山國際康養(yǎng)城，江揚(yáng)集團(tuán)建設(shè)運(yùn)營的天樂湖養(yǎng)老中心，新能源建設(shè)運(yùn)營的南山公館養(yǎng)老公寓，高郵市引入波司登集團(tuán)投資10 億元，建立揚(yáng)州康復(fù)醫(yī)養(yǎng)綜合體。

另外，堅(jiān)持社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老并舉。堅(jiān)持以滿足廣大老年人多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把“公園+養(yǎng)老”、“醫(yī)療+養(yǎng)老”、“小區(qū)+養(yǎng)老”的“3+”理念貫穿養(yǎng)老服務(wù)工作始終，讓廣大老年人在公園旁養(yǎng)老、在醫(yī)院邊養(yǎng)老、在小區(qū)里養(yǎng)老。截止2018 年底，揚(yáng)州市共建成社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）1363 個(gè)，城鄉(xiāng)覆蓋率分別達(dá)100%和80%以上，街道日間照料中心9 個(gè)，中心廚房11 個(gè)，社區(qū)助餐點(diǎn)473 個(gè)，社區(qū)公園215 個(gè)，小區(qū)周邊口袋公園74 個(gè)，市級(jí)老年活動(dòng)中心1 個(gè)，縣級(jí)老年活動(dòng)中心6 個(gè)，建成示范性頤養(yǎng)社區(qū)41 家，為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供堅(jiān)強(qiáng)的陣地保障。堅(jiān)持醫(yī)養(yǎng)結(jié)合并舉。推動(dòng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與社區(qū)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有效銜接，社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為65 歲以上老人建立健康檔案，每年為建檔老年人提供一次健康管理服務(wù)，并逐步探索家庭病床服務(wù)模式。全市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍采取了內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的形式，為老年人提供醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。

二、揚(yáng)州養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)適應(yīng)老年化進(jìn)程的朝陽產(chǎn)業(yè)，社會(huì)各界都很關(guān)注，但由于其還處于起步探索階段，不可避免還存在諸多問題。

總體來說，揚(yáng)州養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)主要存在以下幾個(gè)問題：

一是由于老年化進(jìn)程加快，對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老的應(yīng)對(duì)不夠充分。政府部門、社會(huì)力量、中介機(jī)構(gòu)、社區(qū)、家庭和個(gè)人在其中承擔(dān)何種角色、發(fā)揮何種作用定位不夠明確，各方參與的積極性還沒有完全調(diào)動(dòng)起來；扶持政策不夠到位，引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)資源、資本參與養(yǎng)老服務(wù)的政策體系還不健全；養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人才培養(yǎng)不夠到位，培訓(xùn)體系還沒有建成，具有專業(yè)背景的從業(yè)人員偏少。

二是對(duì)養(yǎng)老服務(wù)資源配置不均。由于養(yǎng)老用地、養(yǎng)老設(shè)施的規(guī)劃布局不到位或者不合理，導(dǎo)致在頤養(yǎng)社區(qū)建設(shè)中可利用于養(yǎng)老服務(wù)的房屋、土地等資源短缺；而一些有資源的地方，由于需求量不足，為老服務(wù)人員和服務(wù)項(xiàng)目缺少，服務(wù)內(nèi)容單一，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)資源閑置，造成資源的供需不均衡。

三是養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和機(jī)構(gòu)運(yùn)行質(zhì)態(tài)大多不佳。主要表現(xiàn)在：市場(chǎng)開拓不夠，加之政策影響，入住使用率低，如揚(yáng)州養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)主要側(cè)重于服務(wù)高齡、失能、貧困老人，這在一定程度上限制了市場(chǎng)容量；管理服務(wù)水平不高，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施存在重建設(shè)、輕運(yùn)行的現(xiàn)象；養(yǎng)老服務(wù)業(yè)薪酬工資低，導(dǎo)致專業(yè)化人才流失嚴(yán)重，從事養(yǎng)老服務(wù)的人員技能缺乏；投入壓力巨大，養(yǎng)老行業(yè)投入大、收益慢，一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨市場(chǎng)壓力的同時(shí)，缺少社會(huì)資本的投入、運(yùn)營成本高、經(jīng)營困難。

三、提升揚(yáng)州養(yǎng)老服務(wù)水平的對(duì)策建議

（一）明晰職責(zé)，協(xié)同推進(jìn)養(yǎng)老服體系建設(shè)

一要強(qiáng)化政府的主導(dǎo)責(zé)任。基本養(yǎng)老服務(wù)是政府的職責(zé)，政府需要發(fā)揮公共財(cái)政主渠道作用，優(yōu)化基本養(yǎng)老服務(wù)供給，在優(yōu)先為特困老年人、城鄉(xiāng)困難重點(diǎn)老年群體“三無”、“五保”困難老人和失智失能老人托底保障的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大基本養(yǎng)老服務(wù)覆蓋范圍。要完善政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度，要進(jìn)一步完善政策支撐，為社會(huì)機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)造條件、營造氛圍。

二要強(qiáng)力推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化。切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)在養(yǎng)老資源配置中的決定性作用，在用地用房、費(fèi)稅、公用事業(yè)收費(fèi)優(yōu)惠、融資、購買服務(wù)等方面給予社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更大支持和激勵(lì)，保護(hù)投資者的權(quán)益和積極性，全方位激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)活力。同時(shí)，要積極培育專業(yè)化、特色化、連鎖化、品牌化的養(yǎng)老服務(wù)組織，廣泛吸引民間資本積極參與，讓社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主力軍，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化。要建立健全社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估制度，全面評(píng)估老年人自理能力、健康狀況、經(jīng)濟(jì)水平和年齡、居住等情況，并納入老年信息數(shù)據(jù)庫。

三要強(qiáng)化基層和單元的基礎(chǔ)作用。切實(shí)完善基層養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，科學(xué)合理、統(tǒng)籌布局縣（市、區(qū)）、街道、社區(qū)三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。街道層面，推進(jìn)街道養(yǎng)老綜合體建設(shè)，為周邊居家老年人提供日托全托、康復(fù)護(hù)理和居家上門服務(wù)。社區(qū)層面，新建住宅區(qū)將居家養(yǎng)老服務(wù)用房列入城市社區(qū)配套，統(tǒng)籌布局，與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付使用；支持老小區(qū)通過置換、騰退、回購、租賃等方式落實(shí)服務(wù)用房，鼓勵(lì)利用辦公服務(wù)設(shè)施等公共資源改造或建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。家庭層面，著力強(qiáng)調(diào)宣傳家庭和子女的責(zé)任，教育引導(dǎo)家庭子女自覺承擔(dān)贍養(yǎng)、陪護(hù)父母責(zé)任，鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位。探索建立家庭養(yǎng)老保障和照料服務(wù)扶持政策，鼓勵(lì)家庭成員承擔(dān)贍養(yǎng)責(zé)任，積極破解居家養(yǎng)老難題，進(jìn)一步強(qiáng)化家庭作為養(yǎng)老服務(wù)基本單元的基礎(chǔ)地位。

（二）因地制宜，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)保障多元化

一要繼續(xù)推進(jìn)頤養(yǎng)社區(qū)建設(shè)。在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，不斷完善頤養(yǎng)社區(qū)建設(shè)政策體系，并致力落地落實(shí)。在總結(jié)已經(jīng)建成的41 個(gè)頤養(yǎng)示范社區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)頤養(yǎng)社區(qū)建設(shè)。在確保完成建設(shè)數(shù)量的同時(shí)，要在創(chuàng)建特色品牌上下功夫，著力打造不同類型、不同特色的頤養(yǎng)社區(qū)，如醫(yī)養(yǎng)融合型、文化養(yǎng)老型、三社聯(lián)動(dòng)型、綜合樞紐型、一站多點(diǎn)型、旅游養(yǎng)老型等，同時(shí)認(rèn)真總結(jié)創(chuàng)建的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為今后社區(qū)做好養(yǎng)老服務(wù)工作提供理論指導(dǎo)、方向指引和路徑指示。

二要構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)多元投入和運(yùn)營機(jī)制。降低準(zhǔn)入門檻，在資源供給、稅收政策、購買服務(wù)、收費(fèi)優(yōu)惠、融資、補(bǔ)貼等方面鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)民間資本參與運(yùn)營政府投資設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，參與標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、街道日間照料中心和助餐點(diǎn)建設(shè)運(yùn)營，激發(fā)市場(chǎng)活力。推進(jìn)公建民營機(jī)制改革。推進(jìn)政府購買養(yǎng)老服務(wù)，培育專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)組織，推動(dòng)社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，探索建立連片輻射、連鎖經(jīng)營、統(tǒng)一管理的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)新模式。完善政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼辦法，實(shí)現(xiàn)由社會(huì)力量全面承接政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)。

三要大力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)向“老化預(yù)防”轉(zhuǎn)變。全面推進(jìn)老年康復(fù)體系構(gòu)建，建立老化預(yù)防與康復(fù)相關(guān)的運(yùn)行激勵(lì)機(jī)制。在新建小區(qū)、頤養(yǎng)社區(qū)設(shè)置老年活動(dòng)場(chǎng)地，配置老年康復(fù)器械，提供集中就餐、日間照料中心、醫(yī)療護(hù)理等養(yǎng)老服務(wù)，提高老年生活品質(zhì)。打造“個(gè)性化的養(yǎng)老院”，給分散居住的老年人開展“適老化家庭住房”改造，改善居家養(yǎng)老條件。大力開展健康服務(wù)管理，關(guān)愛老年人的精神生活，通過定期檢查、建立健康檔案等，不斷提高社區(qū)老人健康管理率，及早對(duì)出現(xiàn)老化信號(hào)的進(jìn)行預(yù)防和康復(fù)，延緩老人進(jìn)入半失能和失能狀態(tài)。鼓勵(lì)醫(yī)院和有能力的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增設(shè)老化預(yù)防與康復(fù)服務(wù)項(xiàng)目，做強(qiáng)幾個(gè)特色康復(fù)品牌，形成集老年病治療和老化預(yù)防與康復(fù)于一體的創(chuàng)新服務(wù)模式。

（三）營造氛圍，形成養(yǎng)老服務(wù)工作合力

一要加大政策宣傳力度。養(yǎng)老服務(wù)政策涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)層面，要系列開展對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老政策的宣傳，提高政策的知曉率，讓更多的人和社會(huì)機(jī)構(gòu)了解政策、利用政策，從而更好地將現(xiàn)有政策落實(shí)到為老服務(wù)的實(shí)際中。

二要強(qiáng)化中國傳統(tǒng)孝文化宣傳力度。百善孝為先。要大力弘揚(yáng)慈孝文化，積極倡導(dǎo)尊老敬老的優(yōu)良傳統(tǒng)，形成全社會(huì)關(guān)愛老人、關(guān)心老人支持養(yǎng)老服務(wù)的氛圍，同時(shí)要教育引導(dǎo)每個(gè)家庭的子女自覺履行法定義務(wù)，承擔(dān)贍養(yǎng)、陪護(hù)父母責(zé)任，鼓勵(lì)和引導(dǎo)子女抽出時(shí)間陪伴父母，夯實(shí)家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位。

三要加大社會(huì)組織和志愿者培育引進(jìn)力度。積極培育養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織，加大國際、國內(nèi)成熟養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織的引進(jìn)力度，支持社會(huì)組織參與行業(yè)管理和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營。建立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)，制定養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，開展服務(wù)質(zhì)量評(píng)估、專業(yè)職稱評(píng)定，強(qiáng)化服務(wù)行為監(jiān)督。大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)志愿隊(duì)伍組織，努力營造個(gè)人積極參與、全社會(huì)關(guān)心支持的良好氛圍，建立志愿服務(wù)激勵(lì)機(jī)制，讓志愿者根據(jù)其志愿服務(wù)時(shí)間進(jìn)行助老活動(dòng)，以后在自身需要時(shí)可優(yōu)先享受社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，推進(jìn)志愿助老服務(wù)組織化、規(guī)范化、常態(tài)化。

四要加強(qiáng)對(duì)示范典型的宣傳力度。加大對(duì)社會(huì)力量介入養(yǎng)老服務(wù)的宣傳力度，加大對(duì)一些運(yùn)行質(zhì)態(tài)良好、服務(wù)管理規(guī)范的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宣傳力度，加大對(duì)品牌養(yǎng)老服務(wù)方式的宣傳力度，通過宣傳進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?nèi)藗儗?duì)社會(huì)養(yǎng)老的“偏見”，形成人人關(guān)心、社會(huì)共同參與的濃烈氛圍。

五要加大監(jiān)管考核力度。要不斷完善養(yǎng)老服務(wù)考評(píng)細(xì)則，引入社會(huì)組織或第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，加大對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老工作動(dòng)態(tài)評(píng)估和綜合性調(diào)查力度，確保各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)行。要強(qiáng)化對(duì)政策性資金使用的監(jiān)管力度，確保資金使用高效、規(guī)范。通過政府、行業(yè)、社會(huì)三方共同努力，形成“政府引導(dǎo)、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督”的三位一體監(jiān)管體系。