行政法視野下農村土地確權法律問題研究述評

廣州大學，廣東 廣州 510699

2008 年10 月15 日發布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（中發［2008］16 號）提出要“搞好農村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利”；此后，中共中央、國務院等部門又多次發布文件強調要全面推進農村土地確權、登記、頒證工作①。由此可見，農村土地確權登記、頒證將是當前乃至一段時期內一項極為重要的工作。

然而，農村土地確權問題不僅是一個農村土地政策問題，還是一個法律問題。在法律層面，盡管有《物權法》《農村土地承包法》等法律、法規、規章都對農村土地確權的相關問題有相關規定②。但是，這些規定顯然只是一些制度性安排，而我國農村土地界限不清、權利主體不明確等各種問題客觀存在，很多具體的法律問題仍有待進一步研究。因為農村土地確權不管涉及到民法上的物權公示等法律問題，還涉及很多行政法律問題，比如，行政機關在農村土地確權行政管理活動中的法律規制問題，與土地爭議相關的行政裁決制度問題③。因此，農村土地確權不僅法律問題，還是一個復雜的部門法交叉法律問題，有待學術界和實務界的共同研究。

近年來，出現了不少農村土地確權的相關研究成果，既有法學視角的研究，也有經濟學、政治學、管理學等視角的研究。囿于文章篇幅和作者能力所限，本文僅從行政法學的視野對現有的研究成果進行梳理評價，以期能對理論研究而和實務有所裨益。當然，由于行政法方面的研究成果不多，加上農村土地確權是一個部門法交叉的法律問題，因此，本文也會對民法方面的成果也有所提及。

一、農村土地確權的基本概念

一般認為，概念是學術研究的起點，因此，有必要對農村土地確權概念的研究進行梳理，因為它決定著研究者的研究視角是指向民法學還是行政法學，或者是交叉法學。從目前的研究成果來看，直接從正面對農村土地確權進行定義的研究成果并不多，其更多的是在強調農村土地確權的重要意義，進而談及農村土地確權的工作方案等問題④；還有研究從側面對“確權”進行解釋，其認為這“本質是進一步地賦予農民土地‘承包經營’的合法地位”⑤。應該說，這些成果更多是從實務的角度進行研究，對農村土地確權的實務具有較大的指引意義。但從學術研究的視角來看，仍有必要對農村土地確權的概念進行定性，因為這是一個基礎性的研究問題。

在對農村土地確權進行直接定義的研究方面，有研究將農村土地確權定義為相關管理部門依法依規對農村土地的基本信息、變動情況及權利內容和隸屬等進行審核、確認、確定和登記頒證等一系列的程序和制度安排⑥。有研究認為，農村土地承包經營權確權是在農村土地所有權登記發證的前提下進行的，它是“以確權頒證的形式，對農民承包面積不準確、四至不清等問題進行文本明確和合理解決，這種頒證過程實質上就是物權登記的過程”⑦。這種視角更多是從民法學的視角進行下定義。有研究則從行政法的視角對土地確權進行定義，其認為這屬于一種政府行政行為，是“通過土地勘察、確定權屬等程序，確認某地塊或某宗土地所有權、使用權權屬關系和其他權利內容的制度”⑧。此外，還有類似的觀點，認為土地確權是行政機關依法律、法規對土地的產權進行認定的一種行政行為⑨。后面兩個觀點實際上是在一定程度上揭開了土地確權的行政法面紗，給后續的研究提供了一定參考。然而，筆者認為，這仍需要進一步深挖，即土地確權究竟是一種什么樣的具體行政行為？是行政登記還是行政確認？這或許有待進一步回到行政法視野的行政行為理論中去探討。

二、農村土地確權的理論基礎

與基本概念一樣，梳理理論基礎問題也是研究一項制度的基礎性工作。一般而言，法律制度都有一定的理論基礎作為其支撐，只有這樣才能在理論層面對其進行正當性證成。因此，研究農村土地確權的法律問題，有必要對農村土地確權背后的法治理論問題進行梳理。從整體上看，目前農村土地確權相關研究成果涉及其理論基礎的并不多，當然，亦有研究在這方面進行了有益探索。

比如，有研究認為，農村土地確權的理論基礎可以從“馬克思的土地產權理論、民法學中的物權變動理論和科斯的交易成本理論中尋找支撐和依據”⑩，并就這些理論的和農村土地確權的相關性進行了闡述。有研究雖未直接指明農村土地確權制度的理論基礎有哪些，但其在一定程度上能給人們研究方向的啟迪。其認為，對農村土地確權進行法律分析不僅是研究其法律問題的邏輯起點，這些解析“也是構建農村土地確權制度的理論基礎”(11)。還有研究認為，農村土地確權的理論邏輯是城鄉一體化背景下的“產權—物權—確權”，其背后更深的理論問題是“如何在土地公有制不變的基礎上建設土地市場”(12)。

前述研究成果在一定程度上彌補了當前農村土地確權理論研究不足的缺憾，但從理論研究的視角來看仍遠遠不夠。甚至說，農村土地確權在行政法視野上是否存在理論基礎，目前學界仍缺乏相關探討。農村土地確權與城市房屋、土地確權在形式上有類似，能否照搬其相關理論基礎？這些基本問題仍有待進一步挖掘。

三、農村土地確權中的具體法律問題

關于農村土地確權中的具體行政法律問題，盡管目前顯見有集中、詳細闡述，但在一些農村土地確權相關的研究成果中亦能窺見一二。

有研究以廣東省為例，梳理了目前農村土地確權中存在四大主要問題，其中有兩個問題分別提到了政策法規問題和制度設計問題。政策法規問題比如相關政策落實不到位，土地承包經營關系復雜，早期外出返鄉人員、“外嫁女”、“入贅男”等群體面臨無地可分的情形等；制度設計問題比如，確權所涉問題復雜，單一部門無法解決，需要多部門統籌推進(13)。

有研究認為，農地確權面臨的最大障礙包括產權保護缺失、土地界限不清、確權法律規范和政策文件相沖突、制度不健全等幾個方面，其中也提出了與前文類似的觀點，認為目前的農村土地確權涉及到多個部門，但部門之間職能交叉，限制了相關工作的開展(14)。

有研究認為，目前農村土地承包經營權面臨的主要法律問題是相關法律規范規定不明確的問題，其認為在確權登記的效力、流轉方式、等級規范和確權登記的主體問題存在法律規范確實的問題，這實際上顯示了我國土地制度頂層設計的相對滯后(15)。

有研究將目前農村土地確權面臨的問題會引發一系列風險，這實際上是從側面指出了相關問題。作者認為目前的法律問題主要有法制不統一，行政機關工作人員不具備法律素質，歷史遺留等問題引發農村土地確權過程中的各種糾紛如何妥善解決的問題(16)。

此外，還有研究目前農村土地確權面臨這所有權主體變化大、農村土地承包經營權及鄉村建設用地使用權確權相關糾紛繁多等問題(17)。

四、行政法視野下農村土地確權研究的評價

從總體上看，當前的研究成果更給實務界提供一些參考，也能給理論界開展下一步研究予一定的啟示，但不能看出，目前的研究仍存在以下幾個方面的不足：

（一）研究視角過于宏觀，未真正進入理論的探微性研究

目前大多研究都是在農村土地確權這個大的層面進行對策性研究，在一個大的制度層面進行制度梳理，考察當前實踐存在的問題，并從宏觀的制度建構層面提出自己的建議。不可否認，這些成果能給決策者予一定的參考。但從嚴謹的角度而言，還有必要對農村土地確權這項制度進行剖析，從微觀的視角對農村土地確權這項制度進行探微性研究。比如，農村土地確權如果把它放進行政法的制度體系，它能否在行政法學的制度體系找到它的位置？農村土地確權在行政法的視野中應如何進行定義？它的性質應如何進行定位？農村土地確權過程中，作為登記行政管理部門的一方與作為申請登記的村民一方，他們存在怎樣的法律關系？既然當前的農村土地確權面臨眾多、復雜的法律問題，那么哪一類法律問題在行政法層面能予以解決？哪一類法律問題屬于民法和行政法交叉問題？筆者認為，每一類問題都要進行探微性研究才能提出研究的對策。

（二）現有研究與既有的行政法學研究成果存在較大程度的脫節

從目前的研究成果來看，較少能從既有的行政法學研究成果中去汲取營養。從農村土地確權本身來看，它的上位概念應屬于不動產登記。而關于不動產登記，行政法學上是存在不少研究成果的(18)，當然，既有的研究成果對不動產登記的性質定位是存在爭議的。但是，不能因為既有的成果爭議而忽視現有的成果。相反，就是因為存在爭議才存在研究的必要性。筆者認為，如果要對農村土地確權進行準確定位，應梳理現有的不動產登記理論，并結合農村土地確權的實際情況，看起是否能作為理論基礎予以支撐？支撐的程度如何？農村土地確權本身是否存在特殊性？這些問題都需要進一步梳理。

總的來說，農村土地確權是一個復雜的法律問題，但是，正是因為其復雜，才需要在理論上對其進行探微性研究。既可以從民法學的視角，也可以從行政法學的視角，還可以從其他部門法甚至其他交叉學科的視角對其進行研究。但是，不管是哪一種視角，都應在各自的學科視角找到其合理定位，并探尋其理論基礎，只有這樣才能逐一解決這項制度所面臨的問題，從而更好地完善這項制度。從理論上對法律問題進行回應，是學術研究的生命力所在。當然，囿于研究視角和研究能力所限，本文只是一個初步的梳理，相關問題仍仰仗學術界進一步研究。

注釋：

①參見《中共中央、國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》（中發［2013］1 號）、《中共中央、國務院關于印發〈國家新型城鎮化規劃（2014-2020 年）〉的通知》（中發［2014］4 號）、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》等文件.

②比如《農村土地承包法》第二十四條第一款規定“國家對耕地、林地和草地等實行統一登記，登記機構應當向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，并登記造冊，確認土地承包經營權”；又比如《物權法》第十條規定“不動產登記，由不動產所在地的登記機構辦理.國家對不動產實行統一登記制度.統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定”.

③2019 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》.

④比如：安子明，等編.集體土地確權政策邏輯與工作規程［M］.知識產權出版社，2016；安子明，等編.集體土地確權規則與實務指引.知識產權出版社，2016.

⑤羅玉輝，張暉.土地確權與農民土地權益保護的理論思考［J］.河南大學學報（社會科學版），2019（3）：21.

⑥文龍嬌，朱苗繪，陸玉梅.三權分置下土地確權登記制度研究：綜合比較與創新應用［M］.光明日報出版社，2019.27.

⑦丁玲.地權的確立與流轉：農地確權對農戶農地流轉影響的實證研究［M］.武漢大學出版社，2017.25.

⑧李鑫.農村土地確權的法律問題及制度構建［M］.西南民族大學學報（人文社科版），2018（06）：110.

⑨于建嶸，石鳳友.關于當前我國農村土地確權的幾個重要問題［J］.東南學術，2012（4）：6.

⑩文龍嬌，朱苗繪，陸玉梅.三權分置下土地確權登記制度研究：綜合比較與創新應用［M］.光明日報出版社，2019.27.

(11)李鑫.農村土地確權的法律問題及制度構建［D］.西南民族大學學報（人文社科版），2018（6）：110.

(12)安子明，等編.集體土地確權政策邏輯與工作規程［M］.知識產權出版社，2016.29.

(13)黃業斌.農村土地確權存在的主要問題［J］.行政管理改革，2016（1）：35.

(14)李鑫.農村土地確權的法律問題及制度構建［D］.西南民族大學學報（人文社科版），2018（06）：111.

(15)馬蕾.我國農村土地承包經營權確權登記若干問題分析［J］.東岳論叢，2018（8）：112.

(16)李箭飛，丁萬星.土地承包經營權確權登記的風險及對策［J］.人民論壇，2015（17）：85.

(17)伍振軍，等.農村地權的穩定與流動［M］.上海遠東出版社，2017.1.

(18)王克穩.我國不動產登記中的行政法問題［J］.法學，2008（1）；王亦白.論不動產登記的私法和公法雙重屬性.行政法學研究，2018（1）；吳光榮.論不動產權屬確認的程序選擇——以不動產臀記之法律性質為中心［J］.行政法論叢，2011.14.