鄉村振興視域下農村宅基地“三權分置”的法理探索

中共張家口市委黨校，河北 張家口 075000

2018 年中央發布的《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的實施意見》當中明確提出了探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置的改革路徑。與之前的農村承包地“三權分置”相同，宅基地“三權分置”的落地同樣需要由政策語言轉化為法律語言，因此理順法律關系對宅基地“三權分置”順利落地生效有著非常重要的意義。

一、宅基地“三權分置”的政策主旨

（一）宅基地“三權分置”的政策目的在于盤活閑置宅基資產屬性

隨著我國城鎮化進程加快，大量農民進入城市，導致大量的宅基閑置。此外，由于當前宅基地產權制度的影響，使得大量的閑置宅基地不能有效的為農民帶來財產性收益，成為了沉睡的資產。這與城市住房動輒百萬的含金量相比不僅缺乏對農民的公平對待，也造成了生產要素的浪費。所以如何協調城鄉之間的生產要素的價值平衡，盤活宅基地資產屬性應當是宅基地“三權分置”政策設置的根本出發點。

（二）宅基地“三權分置”的政策功能在于破解宅基地資產流轉失靈的現狀

由于農村宅基地同時肩負著政治、經濟、社會保障功能，所以宅基地使用權受到嚴格限制，如《擔保法》規定：宅基地不允許設定抵押；《土地管理辦法》規定：農村農民出售、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準；《物權法》又規定：將宅基地使用權定性為受限的用益物權，使用權人沒有收益的權能。所以沖破當前制度約束，激活宅基地流轉活力，是宅基地“三權分置”政策的功能性所在。

（三）宅基地“三權分置”的政策導向在于構建多方主體共享的宅基地權利格局

在推進鄉村振興的背景下，需要人、財、物積極向農村的流動，通過制度創新實現不具有集體成員身份的社會主體對閑置宅基地的利用，即實現宅基地資源實際利用主體的開放性的重大意義。①換言之，就是在不突破農村土地集體所有制這一底線和兼顧宅基地社會保障功能的基礎上，實現農村集體、農戶和社會主體對宅基地相關權利的共享，是宅基地“三權分置”的根本政策導向。

二、宅基地“三權分置”面臨的法律困境

宅基地“三權分置”具有重大的政治績效潛力，但是如何將單純政策語言和意圖轉化為更為精密的法律規范還存著一些困境急需疏通解決。

（一）宅基地所有權主體地位表達不清

具體而言，《憲法》、《農業法》、《農村土地承包法》都將“集體”明確為集體土地所有權的主體，但是“集體”本質為何物卻未明示。隨后的《物權法》采用了“本集體成員集體所有”的表達方式，但是仍未解決集體的內涵。為了便于所有權的行使，《物權法》第六十條規定可由“由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權”。但從實踐看，大部分村級集體經濟組織并未建立，多數職權由村委會代行。更為重要的是，我國法律并未給村委會賦予法人資格，反而是農集體經濟組織在《民法通則》中被賦予了特別法人資格，二者功能的錯位和資格的舛誤進一步動搖著宅基地所有權主體的法律地位。

（二）宅基地資格權創設的法律依據不足

從立法實踐上來看，我們目前幾乎找不到與“資格權”相對應的法律概念主體。但在現實操作中，農戶宅基地的獲得一直都以集體成員的身份為前提，其邏輯起點仍然是成員權制度，二者具有天然的聯系。但由于法律概念的不吻合讓這種聯系并不能幫助將“成員權”的實用價值順利傳導到“資格權”身上?！段餀喾ā返谖逭聡L試引入成員權制度來明確集體成員組作為所有權人的地位，但是由于缺乏程序性規定，從而使得立法意圖很難落實。

（三）宅基地使用權的權能受限

當前宅基地使用權的實現方式只有“占有”和“使用”兩項，至于“處分”權能如何行使法律表達的模糊不清。首先，《憲法》第10 條并未對土地使用權的轉讓行為明確禁止，只是附加了一定的條件。《土地管理辦法》也規定“農村農民出售、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準”，也說明了宅基地交易的可能性。其次，《物權法》中規定了用益物權人享有占有、使用、收益的權利。而宅基地作為法定的用益物權卻在《物權法》第152條中被剝奪了收益的權利，成為了受限的用益物權。最后，《物權法》在宅基地流轉的問題上又出現了動搖態度，第153條規定“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定?！钡c之對接的《土地管理法中》并未對此進行有效回應。

三、實現宅基地“三權分置”的法律路徑

（一）堅持宅基地集體所有權

如前所述，當前面臨的宅基地所有權主體不明的問題主要在于法律規范對宅基地所有權主體的表達不能統一，如《憲法》、《農業法》、《農村土地承包法》都將“集體”認定為所有權主體，而《物權法》中出現了“集體成員”這一表述，《民法總則》中則又提出“集體經濟組織”概念，并給集體經濟組織賦予了法人地位，因此統一所有權主體必先統一各項法律表述。

另外，由于“集體經濟組織”已被賦予了特別法人地位，能夠獨立的行使權利和承擔義務，因此具有更高的法律自洽性和穩定性，因此宜將“集體經濟組織”確認為所有權主體。

（二）保障宅基地農戶資格權

第一，應當明確“資格權”的法律屬性。雖然“資格權”在既有的法律體系中并不存在，但是他的功能設定與集體組織成員權緊密相關。農戶只有首先成為本集體經濟組織的一員，獲得本集體成員的身份后才能享有相應的權利，而成員身份是獲得資格權的先決條件，資格權作為與宅基地取得有關的專屬權利自然是復合型權利——“成員權”有機組成部分，宅基地資格權應是集體成員權一個子權利。

第二、明確“資格權”入法路徑。多數學者主張通過修改《土地管理法》、《物權法》等法律理順二者關系，消除入法障礙。但宅基地“資格權”并不帶來權利人對物的直接支配，所以不應當是用益物權，這一權利的實現只能通過集體內部進行分配協調，因此，對宅基地農戶資格權的規范和保護，也只能從集體成員與集體組織的相互關系的角度進行。宅基地農戶資格權入法的最優路徑就是《農村集體經濟組織法》，而非《物權法》或《土地管理法》。②

第三、完善“資格權”配套法律規范。完善相應立法，對宅基地人均占有面積做出規定，建立超標面積收費制度；建立合理的準入和退出機制，完善宅基地確權登記制度，將資格權的抽象概念具體化，維護宅基地流轉交易安全，拓寬農戶權利救濟渠道。

（三）適度放活宅基地使用權

至于如何盤活宅基地使用權，全國各個改革試點都做出了各自的探索，總結起來主要有以下幾種方式：農戶退出宅基地；出租宅基地；擴大農戶轉讓宅基地使用權范圍，如轉讓范圍擴展到幾個村集體甚至整個鄉鎮范圍，但是仍局限于集體經濟組織成員內部；土地權利形態轉化后轉讓，即在向本集體成員之外的主體轉讓時，受讓人需辦理相關的手續并繳納土地出讓金，最終取得有期限的集體經營性建設用地使用權；權力分離后的轉讓，既由農戶提供宅基地，社會第三方投入資金建設房屋，所建房屋的產權和其他權益由雙方共享，待使用期滿后，土地權利歸農戶所有，地上房屋按協議處理。③

以上五種方式基本涵蓋了目前改革探索的基本模式，其中農戶退出宅基地、土地權利形態轉換后轉讓等方式導致的結果是農戶徹底喪失宅基地，這與改革初衷不符。農戶轉讓宅基地使用權的形式可流轉的范圍過于狹小，缺乏第三方進入的通道，無法發揮宅基地的資本績效。所以這三種形式的改革并不成功。農戶出租宅基地、權利分離后轉讓等兩種模式沒有動搖農戶對宅基地的支配地位，是放活宅基地使用權的最優選擇。因此，應當依照上述兩種模式作為主要藍本進行法律規范的設計和完善。

首先，重新賦予宅基地使用權收益和處分的權能，確保宅基地的流轉、擔保抵押的功能實現。其次，對宅基地使用權加以必要限制，嚴格實行土地用途管制，嚴禁利用農村宅基地建設別墅大院和私人會所，同時充分考慮村莊整體規劃、生態環境、村民生活等條件，對宅基地用途做出明確規范。最后，規范宅基地的審批管理制度。為防止放大宅基地財產價值后導致違法占地、違規建房、違法審批的亂象發生，必須加強宅基地規劃審批和建房管理的立法工作，確保宅基地使用權的有序拓展。

注釋：

①宋志紅.宅基地“三權分置”的法律內涵和制度設計［J］.法學評論，2018（4）：144.

②靳相木，等.宅基地“三權分置”的邏輯起點、政策要義及入法路徑［J］.中國土地科學，2019（5）：13.

③《瀘縣農村宅基地共建共享暨綜合開發指導意見（試行）》.