對我國按日計罰制度的實踐效果分析

長春理工大學，吉林 長春 130022

一、按日計罰制度的重要性

（一）按日計罰制度概述

按日計罰系我國《環境保護法》首次規定的行政措施，是最為嚴厲的防治排污行政手段之一。既根據違法者受行政機關處罰后拒不改正排污行為的天數來計算每天的處罰數額，處罰罰款的時間自責令改正的次日起開始計算，違法行為持續的時間與處罰罰款之間累計遞增，實現以經濟處罰震懾違法者從而主動改正排污行為之目的①。

（二）按日計罰制度的重要意義

按日計罰制度作為我國首次采用且最為嚴厲的污染防治行政措施，其對于我國環境保護事業有著重要意義：

1.標志著我國的環境保護制度取得了實質性突破。按日計罰制度為國際所廣泛采用，被證明是一項行之有效的環境保護措施②。

2.為我國日益嚴峻的環境污染問題提供了解決之策。

3.彰顯我國嚴厲打擊環境污染事件的決心。按日計罰制度為我國環境立法體系之需要，自實施以來，極大提高了環境執法能力及權威③。

二、我國按日計罰制度實踐問題分析

通過對按日計罰制度實踐過程中的實踐效果進行分析，筆者認為該制度的諸多問題仍需設計完善，本文認為存在以下四個問題：

（一）與我國法律制度不銜接

按日計罰制度作為一項行政措施，雖然我國同時也配套通過了辦法對其具體適用作出了規定，卻還需配合其他法律制度來保障處罰的順利實施。本案中行政機關對該公司作出的行政處罰，實踐中若不能與相應的法律體系配套，則存在實踐中的困局④。

（二）采用大陸法模式不科學

對于我國引用按日計罰制度應當借鑒何種模式曾引起過廣泛的爭議，而采用何種模式對如何認定處罰期間有著不同的區分。在英美法模式中，按日計罰的處罰起算日為環境違法行為發生日，直到環境違法行為被糾正之日為止。而在大陸法模式中，則將該制度的適用視為執行罰，即我國采用的將按日計罰的處罰起算日從責令改正之日起的次日開始，從責令改正決定書送達之日起的次日起算直至違法行為的終止適用按日計罰⑤。

筆者認為我國適用按日計罰的模式應當同時借鑒英美法模式。自違法排污行為發生之日起開始起算適用按日計罰的時間更為合理，從違法者環境違法行為發生之日起便對其進行處罰，便能避免行政執法部門不作為而令違法者規避法律制裁的情形，更利于約束持續性排污行為⑥。

（三）復查方式及標準不全面

按日計罰制度的復查方式不足以應付實踐中的諸多情況，行政執法部門往往是以抽樣調查的方式進行暗查，對抽樣結果進行化驗后發現污染物的含量仍舊超過法定污水排放標準，亦或憑借肉眼可見的某些情景，如肉眼明顯可見之黑煙，則簡單認定為違法者存在拒不改正的情況。

（四）罰款數額標準不嚴謹

根據辦法第17 條之規定，按日連續處罰每日的罰款數額，應以原處罰決定書確定的罰款數額來進行處罰。實踐中按照辦法所規定進行處罰時，刻板地按照原處罰數額進行罰款的作法往往卻不能與企業狀況、污染程度等實際情況相適應。

按日計罰所規定的罰款數額對違法者起到懲罰作用，其最主要的目的在于防治。但從按日計罰制度的實踐情況來看，若罰款過于高昂，則可能造成按日計罰難以執行或收繳后阻礙企業發展；若罰款金額過低，則不能與違法者所獲利益相符合，無法適當體現過罰相當原則。

三、我國按日計罰制度完善的若干建議

（一）擴大處罰范圍

1.擴大實體性違法范圍，按照辦法所規定的僅四種實體性違法行為在實踐中運用不足以應對生活中千奇百怪的違法手段。

2.擴大程序性違法范圍，對于按日計罰制度的處罰范圍，僅將實體性違法行為納入其中，實踐中往往會有很多“落網之魚”。違法排污之外的環境違法行為，雖然不會像違法排污一樣對環境造成直接的損害后果，但完全有可能導致環境損害的潛在后果或者顯著加大環保部門的執法成本。⑦故將程序性違法行為加入該處罰范圍是勢在必行的。

（二）約束行政自由裁量權

1.按日計罰制度應當根據不同的違法行為類型，科學的建立裁量基準庫，對每種違法行為的判斷標準進行系統的梳理。設立科學的基準庫來作為行政機關行使行政權的依據，即根據不同的情節及損失程度，設立不同程度的裁量空間，創建不同的按日計罰制度的基準等級，拆分行政自由裁量權，將相關權利進行約束⑧。

2.應當建立對環境行政機關的監督體制、追責機制及信息公開系統。不僅檢察院負有監督職責之外，還應當賦予公眾知情參與的權利。設立按日計罰體系下相應的公開案件信息、公民舉報違法行為、公民申訴等渠道。

（三）細化復查程序

根據法律規定，按日計罰的啟動應根據環境行政部門對責令改正的違法者進行暗查復查后來決定。而環保行政部門復查時若認為違法者存在已責令改正的行為仍在持續或者拒絕、阻礙復查的情況時，則可啟動按日計罰程序進行處罰⑨。

在實踐中證明我國目前的按日計罰復查程序過于絕對、單一，應當立法對復查的方式進行科學設計。細化復查程序，應當根據不同的實際情況設計不同的標準制度。根據責令改正決定送達之后，應當對當事人的整改行為及整改結果進行不同的分類⑩。

（四）明確罰款額度標準

罰款額度應當按照環境所遭受的經濟損失以及違法者的違法收益額之百分比進行處罰，按日計罰的罰款單據不應當僅依據原處罰額來累計計算。結合地方實踐時存在罰款數額與違法企業生產經營規模不成比例等情況，應以該生產項目的投資額作為參考因素，以違法者從中所收益的數額來作為處罰的百分比基準。由于違法者的違法所得，根據我國的現行法律要予以沒收。

注釋：

①喬剛，王學兵.“按日計罰”的適用問題研究［C］.2015 年全國環境資源法學研討會（2015.7.17-20.上海）論文集，第222-228 頁.

②張文波.我國環境違法按日連續出發的模式選擇及完善——以新《環保法》實施后重慶市首例按日連續處罰行政處罰案為例［J］.環境保護，2015（9）：48-50.

③汪勁，嚴厚福.構建我國環境立法中的按日連續處罰制——以《水污染防治法》的修改為例［J］.法學，2007（12）.

④張福德.美國環境犯罪的刑事政策及其借鑒［J］.社會科學家，2008（1）：80-90.

⑤劉佳奇.對按日連續處罰適用問題的法治思考——兼評《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》［J］.政治與法律，2015（7）：133-150.

⑥徐以祥，梁忠.論環境罰款數額的確定［J］.法學評論，2014（6）：152-162.

⑦嚴厚福.《環境保護法》“按日計罰”條款評析［J］.清華法治論衡，2014（3）：243-259.

⑧吳勝男.“按日計罰”制度之完善［C］.2015 年全國環境資源法學研討會（2015.7.17-20.上海）論文集，第270-273 頁.

⑨喬剛，王學兵.“按日計罰”的適用問題研究［C］.2015 年全國環境資源法學研討會（2015.7.17-20.上海）論文集，第222-228 頁.

⑩李園園，石勇.關于按日連續處罰裁量制度的思考［J］.環境保護，2015（17）：58-60.