加拿大行政法體系中的司法審查制度

何曉琦

福建江夏學(xué)院，福建 福州 350108

近年來(lái)，和行政法相關(guān)的司法審查案例大量增加，這種情況并不僅僅發(fā)生在普通法的國(guó)家。造成這種現(xiàn)象的原因：一是由于行政機(jī)構(gòu)的膨脹造成行政行為的增加。行政機(jī)構(gòu)的膨脹很大原因是由于全球范圍內(nèi)各種不確定的內(nèi)部和外部因素的出現(xiàn)，需要行政機(jī)構(gòu)出手干預(yù)，例如，新技術(shù)出現(xiàn)造成的新問(wèn)題，全球范圍內(nèi)不斷出現(xiàn)的各種經(jīng)濟(jì)、金融危機(jī)和公共安全危機(jī)。二是行政法調(diào)整的范圍和以前相比較都得到了很大的拓寬。行政法原本是為了制約政府部門的行政行為，但行政法庭并不僅僅解決行政行為引起的沖突，例如，加拿大各省的《屋主與租戶法》是調(diào)節(jié)房屋出租人和承租人糾紛的。

在普通法國(guó)家，法庭根據(jù)其固有的天然權(quán)力以及法律的授權(quán)，對(duì)行政行為以及行政庭的裁決享有當(dāng)然的司法權(quán)，審查政府部門及有關(guān)機(jī)構(gòu)的行政行為，并對(duì)不當(dāng)行政行為作出司法救濟(jì)。這種司法權(quán)的獲得，要追溯到1215年的英國(guó)《大憲章》（Magna Carta），在其后漫長(zhǎng)的歲月中，經(jīng)各種成文法和慣例法的加持，法庭對(duì)行政行為的管轄權(quán)得到不斷加強(qiáng)。加拿大繼承了英國(guó)的普通法傳統(tǒng)，在大量的憲法性文件和聯(lián)邦分權(quán)制度的支持下，各級(jí)法庭在參與國(guó)家管理和影響公共政策方面，擁有巨大的司法管轄權(quán)。

一、加拿大行政機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

加拿大的國(guó)家管理分為立法、司法和行政三個(gè)部分，其中，從聯(lián)邦和省一級(jí)的政府行政部門又衍化出大量獨(dú)立的行政管理機(jī)構(gòu)和委員會(huì)，這些獨(dú)立機(jī)構(gòu)稱作行政管理機(jī)構(gòu)（Administrative Agencies），政府部門和獨(dú)立機(jī)構(gòu)作出的行政行為，受到憲法和行政法的制約。

加拿大聯(lián)邦和省級(jí)政府存在大量獨(dú)立行政管理機(jī)構(gòu)的原因和加拿大的政治和文化淵源有關(guān)，為了保證行政管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，不受政治因素的影響，以及縮小政府部門的編制和預(yù)算，獨(dú)立的行政管理機(jī)構(gòu)有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。這些機(jī)構(gòu)縮減了政府的開支和人工成本，同時(shí)因?yàn)樾姓瘑T會(huì)大多由專業(yè)人士組成，大大提高了委員會(huì)的專業(yè)化和可信度。1989年，Robert Macaulay發(fā)現(xiàn)全加拿大有1500個(gè)獨(dú)立行政管理機(jī)構(gòu)，在安大略省有580個(gè)獨(dú)立行政管理機(jī)構(gòu)。[1]截止2020年初，安大略省仍有551個(gè)獨(dú)立的行政管理機(jī)構(gòu)和委員會(huì)，分布在農(nóng)業(yè)、教育、社會(huì)服務(wù)、環(huán)境和資源、文化、健康、勞工、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域。[2]

在行政法的裁決體系中，針對(duì)行政行為的裁決是由行政庭（administrative tribunals，有時(shí)也被翻譯成“行政仲裁庭”、“行政裁判所”）執(zhí)行的。在加拿大，行政庭不是正式法庭，獨(dú)立于法院的審判系統(tǒng)之外，最多只能算是“準(zhǔn)法庭”。

二、加拿大行政法的授權(quán)和原則

無(wú)論是各級(jí)政府部門或者是獨(dú)立的行政管理機(jī)構(gòu)（委員會(huì)），它們的行政權(quán)都源自法律的授權(quán)（delegation）。因此，政府和準(zhǔn)政府部門的任何行政行為，沒(méi)有得到法律的授權(quán)都是違法的，并且這種行政權(quán)不允許被再次授權(quán)（sub-delegation）。

處置行政行為和行政庭裁決結(jié)果的司法權(quán)（jurisdiction），則來(lái)自于普通法的慣例和法律授權(quán)。根據(jù)John Swaigen[3]的總結(jié)，加拿大的行政法有六個(gè)基本原則：

1.行政裁決的決定人必須在法律授權(quán)范圍內(nèi)作出裁定；

2.行政裁決的決定人有自由裁量權(quán)的時(shí)候，作出的裁定必須合理；

3.行政裁決人必須遵循程序合法的原則（程序正義），尤其是在涉及當(dāng)事人權(quán)益的時(shí)候；

4.法律授權(quán)某個(gè)部門或個(gè)人作出裁決時(shí)，這種權(quán)力不能再次授權(quán)給第三方；

5.下一級(jí)政府制定（或被授權(quán)制定）的法律，必須與授予權(quán)力的上級(jí)法律一致，尤其是立法目的和法律調(diào)整的范圍必須一致。

6.當(dāng)行政裁決者違反了以上五條原則中的任何一條，高等法庭有權(quán)介入并進(jìn)行糾正（司法審查）。

在加拿大，一個(gè)行政行為作出后，當(dāng)事人如果認(rèn)為自己的權(quán)利受到了傷害，可以有三種渠道尋求法律救濟(jì)，也被稱為“重審機(jī)制”：（1）申請(qǐng)重新審議（reconsidered）；（2）向地方法院上訴（appealed）；（3）司法審查（reviewed）。

這三個(gè)層次的行政救濟(jì)：第一個(gè)層次相當(dāng)于我們熟知的行政復(fù)議，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，一些機(jī)構(gòu)（包括行政庭）有權(quán)力對(duì)行政行為和部分行政裁決進(jìn)行復(fù)議。第二個(gè)層次是向省級(jí)地方法院（法庭）上訴，一般只有最終的行政裁決可以上訴，在法庭舉證的材料和在行政庭舉證的材料必須是相同的。第三個(gè)層次則是司法審查，實(shí)際上最初的行政法體系的設(shè)計(jì)并沒(méi)有這個(gè)環(huán)節(jié)，立法者希望行政庭是最終的裁決者，但當(dāng)大量行政訴訟案涉及到程序法和司法權(quán)限，并且涉及公民基本和權(quán)利義務(wù)時(shí)，行政庭無(wú)權(quán)展開程序法以及憲法相關(guān)的審查，只能尋求高等法院的司法審查。

三、加拿大行政法中的司法審查

當(dāng)事人認(rèn)為遭遇了不當(dāng)行政行為或者對(duì)行政庭的裁決不滿，在法律允許下可以要求司法審查，一般審查公共部門的行政行為或者行政庭的裁決是否越權(quán)（exceeding jurisdiction）。加拿大對(duì)行政行為或行政裁決有兩級(jí)司法審查：一是聯(lián)邦法院的司法審查，包括聯(lián)邦法院和聯(lián)邦上訴法院；二是省級(jí)法院的司法審查，一般由省高級(jí)法院的分院（分庭）進(jìn)行司法審查，有時(shí)候極少數(shù)的案子也可以由省級(jí)高等法院直接審查。加拿大是聯(lián)邦制國(guó)家，司法權(quán)實(shí)行聯(lián)邦和省級(jí)分權(quán)制，聯(lián)邦法院只能審查聯(lián)邦法律授權(quán)的行政行為，不能審查由省級(jí)法律授權(quán)的行政行為，而省級(jí)法院也只能審查省級(jí)法律授權(quán)的行政行為。

（一）司法審查的權(quán)限和程序

聯(lián)邦法院的司法審查程序遵循《聯(lián)邦法院法》（FCA）[4]和《聯(lián)邦法庭章程》（FCR）[5]的相關(guān)規(guī)定，以及授權(quán)成立行政庭的相關(guān)法律。而省級(jí)法院的司法審查，一般遵循各省的程序法，例如在安大略省，行政行為的司法審查，由省《法院法》（CJA）[6]和《民事訴訟程序章程》（Rules of Civil Procedure）[7]，同時(shí)有專門的《省司法審查程序法》（Judicial Review Procedure Act）[8]。因?yàn)樾姓划?dāng)行為往往涉及民事賠償，民事訴訟程序在行政法體系中占有重要地位，這方面也是近年來(lái)行政法研究的重點(diǎn)。

（二）司法審查的范圍

加拿大的憲法和行政法的司法審查，在普通法體系中都很強(qiáng)烈的特點(diǎn)，總體來(lái)說(shuō)，非常關(guān)注公民最基本的權(quán)利，注重法理學(xué)上的解釋。并非所有的行政行為都可以進(jìn)行司法審查，能夠進(jìn)入司法審查的行政行為主要包括：

1.只有公共行為主體的行為和決定才可以進(jìn)入司法審查的范圍。公共行為主體一般指政府部門和準(zhǔn)政府部門，可以是政府部門直接的行為，也可以是授權(quán)其它機(jī)構(gòu)作出的行為。私人行為，例如一家私人企業(yè)和雇員之間的勞動(dòng)糾紛，可以構(gòu)成一個(gè)行政訴訟案件，并由勞動(dòng)關(guān)系仲裁庭（行政庭）裁決，但不能進(jìn)入司法審查。

2.只有當(dāng)行政主體的行為屬于法定行為的時(shí)候，才可以進(jìn)行司法審查，例如更新一個(gè)執(zhí)照。但如果行政主體的行為只是一般意義上的商務(wù)、管理行為，不含有法定性質(zhì)（statutory powers）時(shí)不能進(jìn)行司法審查。例如，政府部門購(gòu)買辦公用品的行為一般不能進(jìn)行司法審查；但同樣的行為如果涉及到購(gòu)買辦公用品的法律授權(quán)，則有可能涉及司法審查。

3.一般只有包含基本權(quán)利的終結(jié)性行政行為，才可能進(jìn)入司法審查。司法審查一般只審查和權(quán)利、義務(wù)，以及對(duì)主體授權(quán)的相關(guān)行政行為。如果是沒(méi)有終結(jié)性的行政行為，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)要求先進(jìn)行再審查（復(fù)議）或向地方法院上訴。

4.法庭對(duì)于行政庭的監(jiān)督司法權(quán)是一種自由裁量權(quán)。有權(quán)進(jìn)行司法審查的高等法庭在很多情況下可以拒絕接受司法審查的申請(qǐng)，例如，當(dāng)事人沒(méi)有預(yù)先尋求其它的行政救濟(jì)（復(fù)議、上訴）、時(shí)間上不合理的拖延（尤其是明顯對(duì)另一方當(dāng)事人不公平）、申請(qǐng)基于不合理的假設(shè)上、申請(qǐng)的內(nèi)容明顯沒(méi)有實(shí)際意義、非司法可以裁決的申請(qǐng)（例如，純政治的問(wèn)題、道理問(wèn)題、倫理問(wèn)題）。

（三）司法審查的基礎(chǔ)

無(wú)論是加拿大聯(lián)邦法院或者是省高等法院的分院，司法審查都必須有基本的審查基礎(chǔ)（背景），在《聯(lián)邦法院法》（FCA）s.181（4）和《省司法審查程序法》（JRPA）s.2中規(guī)定，申請(qǐng)人的司法審查申請(qǐng)要有足夠的審查基礎(chǔ)，只有出現(xiàn)管轄權(quán)瑕疵、適用法律錯(cuò)誤、事實(shí)錯(cuò)誤、程序不公平，這幾種情況才可以申請(qǐng)司法審查。

（四）司法審查的原則

司法審查的原則（標(biāo)準(zhǔn)）是指法庭對(duì)具體的行政行為進(jìn)行司法審查時(shí)候采用的原則，它往往決定一個(gè)案件的最終結(jié)果，加拿大以往的判例曾經(jīng)確立了多條有關(guān)行政法的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。在2008 年 Dunsmuir v.New Brunswic[9]勞 動(dòng) 合 同糾紛案中，Dunsmuir是New Brunswick省政府的新雇員，他的試用期在三次延期后被終止勞動(dòng)合同，案件經(jīng)當(dāng)?shù)貏诠ば姓ゲ脹Q后，雙方一直上訴到省高等法院、省高等上訴法院和聯(lián)邦最高法院。從該案開始，聯(lián)邦最高法院確立了目前對(duì)行政行為司法審查最重要的兩條原則：

1.合理性原則（Standard of Reasonableness）：這條原則相對(duì)要求不是太嚴(yán)格，除了體現(xiàn)法庭在行政行為的司法審查中有很大的自由裁量權(quán)外，合理性原則也體現(xiàn)了法庭對(duì)行政決定的尊重。當(dāng)一個(gè)具體行政行為的結(jié)果處于可接受的合理范圍內(nèi)的時(shí)候，或者說(shuō)處于法庭可以容忍的范圍內(nèi)，法庭一般采取不介入的原則。

2.正確性原則（Standard of Correctness）：這條原則相對(duì)比較嚴(yán)格，如果一個(gè)行政行為一開始在適用法律和事實(shí)上有瑕疵并且明顯影響到了結(jié)果，一般來(lái)講這樣的行政行為將會(huì)被否決。法庭在司法審查時(shí)，并不遵循初始行政決定的判決進(jìn)行審查，而是對(duì)行政行為或行政裁決重新進(jìn)行法律分析并作出新的判決。

（五）司法審查的步驟

法庭在司法審查時(shí)，大法官要考慮多方面的內(nèi)容，但一般可以簡(jiǎn)化為以下三條步驟：

1.法庭首先確定糾紛的性質(zhì)。厘清挑戰(zhàn)行政庭的理由，一般有以下幾類：（1）基于事實(shí)不清；（2）適用法律不當(dāng)；（3）同時(shí)具有事實(shí)不清和適用法律不當(dāng)；（4）是基于政府的一項(xiàng)政策；（5）基于行政庭的自由裁量權(quán)。

2.法庭考慮可能存在的法理學(xué)問(wèn)題或者沖突。高等法院案件的判決，都有法理上的解釋，這對(duì)法官的要求也非常高。在這一步，法庭要根據(jù)普通法的原則，回顧以前相似的案件，當(dāng)時(shí)采取的是什么審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)目前的案件是否適用或者可作參考。

3.如果經(jīng)過(guò)法理學(xué)觀點(diǎn)的回溯，沒(méi)有找到合適的參考標(biāo)準(zhǔn)，法庭則進(jìn)行新的分析和判斷，在確立新的適用標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，一般基本于以下幾點(diǎn)的考慮：（1）問(wèn)題的法律性質(zhì)；（2）行政庭或行政行為決定人是否采取了避免司法審查的行為（privative clause）；（3）行政決定或行政庭裁決中相關(guān)的專家的意見（很多行政決定涉及到技術(shù)性問(wèn)題，因此相關(guān)行為人和裁決人經(jīng)常包含了某領(lǐng)域的專家）；（4）適用法律。

四、結(jié)論

隨著政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的進(jìn)一步介入，普通法國(guó)家的行政法和行政訴訟都得到了大大的發(fā)展。在加拿大，憲法和行政法都可以看作是對(duì)公共權(quán)力的一種限制，而行政權(quán)則必須得到法律的授權(quán)才能獲得，所以對(duì)行政法和行政權(quán)的研究，都要詳細(xì)追溯權(quán)力的來(lái)源。這種行政權(quán)嚴(yán)格受限于授權(quán)法的思想，值得一些行政權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大的國(guó)家學(xué)習(xí)借鑒的。加拿大行政法的司法權(quán)主要有以下一些值得參考的地方：

（一）行政權(quán)實(shí)際上是法律對(duì)權(quán)力的授權(quán)或讓渡，因此無(wú)論是哪種行政救濟(jì)方式，對(duì)法律來(lái)源的審查，對(duì)行政行為和裁決的權(quán)力來(lái)源的確認(rèn)都是最重要的，因?yàn)闆](méi)有任何一項(xiàng)行政權(quán)力不是通過(guò)授權(quán)獲得的。對(duì)于行政權(quán)的來(lái)源，要考慮三個(gè)問(wèn)題：誰(shuí)有權(quán)作出決定？哪些行政權(quán)是通過(guò)授權(quán)獲利的？行政權(quán)是如何運(yùn)行的？

（二）在加拿大，憲法起到?jīng)Q定性的作用。在行政法的司法審查中，首先要考慮行政行為和行政庭的裁決是否違反了《加拿大權(quán)利和自由憲章》（Charter），這是加拿大憲法中和公民關(guān)系最密切的憲法文件。其次，因?yàn)榧幽么笫锹?lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦和各省是分權(quán)治理，司法審查時(shí)要考慮到行政權(quán)是否越權(quán)，是屬于聯(lián)邦還是省里的行政權(quán)。

（三）普通法的基本原則同樣在行政法中得到體現(xiàn)，司法審查時(shí)要考慮普通法的三個(gè)基本限制條件：程序正義的限制、司法管轄權(quán)的限制和法律瑕疵的限制。

（四）加拿大行政權(quán)的授權(quán)來(lái)源復(fù)雜，行政復(fù)議和法庭上訴可以看作是法律自身的糾錯(cuò)機(jī)制。因?yàn)榉蓙?lái)源不同，不同行政庭的程序和裁決過(guò)程差異很大，整個(gè)行政救濟(jì)實(shí)施過(guò)程都要追溯授權(quán)的法律來(lái)源。例如，有些行政行為是不能直接上訴的，有些行政行為經(jīng)過(guò)復(fù)議后則不能上訴。

（五）當(dāng)行政法的糾錯(cuò)機(jī)制失效時(shí)，司法審查才介入。高等法院的司法審查盡管有最終的決定權(quán)，但絕大部分情況下，高等法院并不會(huì)直接作出代替原來(lái)裁決的決定，而是退回去要求原裁決人重新進(jìn)行裁定。