宅基地“三權(quán)分置”背景下的法律困境問題初探*

趙 汶 李國權(quán) 張冬平

河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，河南 鄭州 450002

在我國依法治國與建立法治政府的大背景下，黨和國家各項(xiàng)方針、政策的貫徹與執(zhí)行必須通過立法形式加以明確，通過司法手段予以保護(hù)，同時中央在2018年“一號文件”中明確提出了“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”的總要求。因此，只有將宅基地“三權(quán)分置”政策落實(shí)到法律制度層面上才能真正意義上使黨的好的惠農(nóng)政策落地生根。

但現(xiàn)階段我國法律、法制、法治這三個層面對于農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策的保護(hù)與落實(shí)還不到位。甚至現(xiàn)行的一些法律法規(guī)和司法實(shí)踐還與“三權(quán)分置”政策相沖突甚至相背離。這就在事實(shí)上產(chǎn)生了宅基地“三權(quán)分置”政策并未真正落實(shí)到法律制度層面的這一現(xiàn)實(shí)困境。

一方面，頂層制度設(shè)計(jì)已經(jīng)提出，宅基地“三權(quán)分置”大格局逐步形成，另一方面，各地都在積極探索、嘗試如何在新型宅基地基本制度下創(chuàng)設(shè)出一套即符合本地方實(shí)際又能行之有效的做法與措施，這些積極的探索與嘗試較為突出的就有諸如：“浙江義烏模式”、“浙江象山模式”、“貴州湄潭模式”和“北京模式”等。

因此，處于頂層制度與地方實(shí)踐“中間部位”的法律制度就理應(yīng)順勢做出相應(yīng)且合理的調(diào)整，以求達(dá)到“承上啟下”的功能性作用，力求“三權(quán)分置”的宅基地制度能夠切切實(shí)實(shí)為廣大農(nóng)民帶來效益，為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村提供法律保障，以法制的手段來提高土地資源的合理分配與利用效率等目的。

一、宅基地“三權(quán)分置”政策涉及的現(xiàn)實(shí)法律困境

宅基地“三權(quán)分置”政策中的“三權(quán)”分別為：宅基地的所有權(quán)、農(nóng)戶的資格權(quán)以及對于宅基地的使用權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，“三權(quán)分置”的核心目的是要到達(dá)到落實(shí)宅基地的集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶的資格權(quán)和農(nóng)民房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)并適度放活宅基地和農(nóng)民房屋的使用權(quán)[1]。但是，如果按此種觀點(diǎn)來解釋宅基地三權(quán)分置的目的，那么就會出現(xiàn)與我國現(xiàn)行的法律法規(guī)相違背甚至抵觸的情況，甚至此種解釋目的還有故意“擴(kuò)大解釋”法律法規(guī)的意味。

（一）宅基地所有權(quán)的現(xiàn)實(shí)法律困境

宅基的所有權(quán)問題，看似是一個最無可爭議的問題，但實(shí)際又是一個包含爭議的問題。

一般認(rèn)為，依照《中華人民共和國憲法》及《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）中相關(guān)法條規(guī)定：“宅基地歸集體所有”。但所謂的“集體”到底是什么組織？這個所謂的“集體”是否真正能在的農(nóng)村地區(qū)擔(dān)負(fù)起對宅基地的“主體責(zé)任”并行使其應(yīng)有的“主體權(quán)力”？這是兩個值得探討的問題。

首先，所有權(quán)作為物權(quán)的一個重要組成部分，應(yīng)由《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）所規(guī)定和調(diào)整。但在《物權(quán)法》中，對于“集體所有權(quán)”行使的“主體”規(guī)定相當(dāng)模糊，僅在第六十條第一款中規(guī)定：“屬于村農(nóng)民集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)”。這暫且不說依然沒有明確宅基地這一特定物的所有權(quán)主體是誰，而且還產(chǎn)生了“兩個組織（機(jī)構(gòu)）”代表一個主體行使同一權(quán)利的法律風(fēng)險(xiǎn)問題。其次，《土地管理法》中規(guī)定了“宅基地歸農(nóng)民集體所有”這一基本原則，但依然未對“農(nóng)民集體”給出明確的法律界定。因此，在現(xiàn)階段如此模糊的法律概念之下就很難達(dá)到明確宅基地所有權(quán)主體的目的，在主體都不能明確的前提下，所謂“宅基地的集體所有權(quán)”的行使就很難落到實(shí)處。另外，在現(xiàn)實(shí)中破壞宅基地所有權(quán)行使甚至不行使宅基地所有權(quán)的現(xiàn)象也時有發(fā)生，從某種程度上講，這嚴(yán)重的造成了農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)，同時也產(chǎn)生了一系列圍繞宅基地的法律糾紛問題。

（二）宅基地村民資格權(quán)的現(xiàn)實(shí)法律困境

2018年“中央一號文件”首次采用了“農(nóng)戶資格權(quán)”這一“通俗化的術(shù)語”。就有學(xué)者認(rèn)為，“資格權(quán)”嚴(yán)格意義上講不是一個法律問題，是一個政策性問題[2]。誠然，長期以來我國的宅基地基本制度是構(gòu)建在宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)“二元”結(jié)構(gòu)之下，但這并不代表在宅基地基本制度中不存在“資格權(quán)”的概念。在“二元”架構(gòu)下，宅基地的使用權(quán)與資格權(quán)是作為一體存在的，“資格權(quán)”理應(yīng)作為“使用權(quán)”的前提而存在，且是行使宅基地使用權(quán)的“必要條件”。

我國現(xiàn)正處于一個積極探索推進(jìn)包括宅基地在內(nèi)的一系列土地制度改革的攻堅(jiān)階段。早在2015年5月中辦、國辦就聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，其中就明確提出要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式[3]；對因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用；探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地等措施。同年，中辦、國辦又聯(lián)合印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，也提出“在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)之上要探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑”等政策[4]。因此，在宅基地的所有權(quán)“無需爭辯”和“不可探討”的客觀背景下，是否能夠真正做到保障宅基地制度順利改革，使宅基地真正對廣大農(nóng)民起到其應(yīng)有的“經(jīng)濟(jì)價值”和切實(shí)依法保護(hù)廣大農(nóng)民的合法“財(cái)產(chǎn)權(quán)”問題上，農(nóng)戶資格權(quán)問題研究就顯得尤為重要。換言之，不明確宅基地“資格權(quán)”的法律性質(zhì)和法理依據(jù)，那么所謂的各種《意見》、各類談話中所提到的探索、嘗試就無從談起，宅基地“三權(quán)分置”更是一句空話。

但現(xiàn)階段對于“資格權(quán)”問題從立法的角度依然未有明確的界定與保護(hù)，且農(nóng)戶資格權(quán)問題多數(shù)情況下僅僅屬于一個學(xué)術(shù)上的問題，而并不是一個法律問題。客觀上嚴(yán)重的制約了我國宅基地政策改革步伐和進(jìn)度，使宅基地“三權(quán)分置”中一個重要的權(quán)利根本無法可依、無法可行更無法保護(hù)。因此，我認(rèn)為圍繞宅基地資格權(quán)這一問題，現(xiàn)階段急需解決以下三點(diǎn)問題，首先，我們應(yīng)該厘清農(nóng)戶資格權(quán)到底是個什么樣的權(quán)力，是否等同于一般意義上所說的“農(nóng)村集體成員權(quán)”；其次，農(nóng)戶資格權(quán)產(chǎn)生的法理依據(jù)及他的法律意蘊(yùn)；最后，如何從立法的角度對農(nóng)戶資格權(quán)加以確認(rèn)，同時，如何在司法實(shí)踐中對農(nóng)戶資格權(quán)加以保護(hù)。只有解決了此三個核心關(guān)鍵問題，才能更好的保護(hù)農(nóng)戶資格權(quán)不受非法侵害，提高農(nóng)村宅基地對于農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)價值，為農(nóng)民增收提供法律制度保障。

（三）宅基地使用權(quán)的現(xiàn)實(shí)法律困境

與前兩項(xiàng)權(quán)力相比，宅基地的使用權(quán)是與農(nóng)民利益最為密切相關(guān)的一項(xiàng)權(quán)利，從某種意義上講，這是宅基地發(fā)揮其應(yīng)有的“經(jīng)濟(jì)價值”的最重要載體，同時也是宅基地“三權(quán)分置”的核心問題。

但是，在現(xiàn)行法律法規(guī)中，有一些與“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”這一總體要求相左的情況。例如，《中華人民共和國擔(dān)保法》中就明文規(guī)定宅基地使用權(quán)不允許抵押；《土地管理法》第62條第4款規(guī)定“農(nóng)村農(nóng)民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”；國土資源部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中也明文規(guī)定嚴(yán)格禁止城市居民在農(nóng)村購買宅基地建房，禁止為城市居民頒發(fā)農(nóng)村宅基地使用權(quán)等。2018年5月6日，國家發(fā)改委規(guī)劃司城鄉(xiāng)融合發(fā)展處處長劉春雨在國家發(fā)展改革委就建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系有關(guān)情況舉行的新聞發(fā)布會上明確表示，“城里人到農(nóng)村買宅基地的口子不能開，按規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制的原則不能突破，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館”。由此可見，基于我國現(xiàn)階段法律、法規(guī)框架之下的所謂宅基地流轉(zhuǎn)，主要還只能是在村集體內(nèi)部通過置換和繼承等形式進(jìn)行的。由此可見，現(xiàn)階段的法律規(guī)定在客觀上極大限制和束縛了宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)，沒有最大限度的實(shí)現(xiàn)宅基地的“經(jīng)濟(jì)價值”，更從某種意義上講是“管死了”宅基地，更是“管死了”農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

所以在實(shí)踐中，現(xiàn)階段圍繞宅基地使用權(quán)有四個問題迫切需要得到解決，首先，是要厘清宅基地使用權(quán)的法理依據(jù)及法律意蘊(yùn)；其次，是從法理上深層次探討宅基地使用權(quán)是否可以跨越村集體進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，是否可以改變宅基地的土地用途，換言之就是法理上是否允許在宅基地上進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營性活動與建設(shè)；第三，如何以立法的形式保護(hù)宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為不受不法侵害，同時，也能保護(hù)出讓方與受讓方雙方權(quán)利。最后，在宅基地流轉(zhuǎn)自由或者是部分自由的前提下，如何通過法律制度對其加以規(guī)制，已達(dá)到保護(hù)農(nóng)村土地安全的目的。

二、“三權(quán)分置”政策的內(nèi)在關(guān)系法律困境問題

我們要破解宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)這三項(xiàng)權(quán)利的法律困境問題，不但要厘清這三項(xiàng)權(quán)利各自產(chǎn)生的法理內(nèi)涵及今后對這三項(xiàng)權(quán)利的法律保護(hù)、法律規(guī)制、法律調(diào)整的問題。還應(yīng)該客觀分析這三項(xiàng)權(quán)利之間的內(nèi)在聯(lián)系，特別是他們之間直接的法理聯(lián)系。

有學(xué)者認(rèn)為，宅基地的所有權(quán)是其他兩項(xiàng)權(quán)利的基礎(chǔ)權(quán)利，其他兩項(xiàng)權(quán)利是所有權(quán)的派生權(quán)利。即在宅基地“三權(quán)分置”問題中，“農(nóng)民集體”所有權(quán)是基礎(chǔ)性權(quán)利，農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)是派生性權(quán)利。所有權(quán)對其他權(quán)利具有統(tǒng)轄作用，資格權(quán)和使用權(quán)可能對所有權(quán)具有制衡或?qū)棺饔茫Y格權(quán)和使用權(quán)之間也具有這種制衡或?qū)棺饔肹5]。如按此思路，我們將面對四個問題，首先，在基礎(chǔ)權(quán)利不變的情況下，派生權(quán)利是否可以單獨(dú)發(fā)生改變或同時發(fā)生改變，其法理依據(jù)是什么；第二，從立法的角度如何加以規(guī)范所謂的派生權(quán)與基礎(chǔ)權(quán)的對抗；第三，派生權(quán)利相互間如何發(fā)生制衡與對抗，其法理依據(jù)是什么；第四，如何從立法的角度規(guī)范派生權(quán)利之間的制衡與對抗。

以上四個問題是“三權(quán)分置”中三項(xiàng)權(quán)利內(nèi)在聯(lián)系間急需解決和探明的問題。而且，一旦缺乏法律法規(guī)的規(guī)制，客觀上會直接影響到所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的行使與調(diào)整。但截至目前，對于此問題的研究還鮮有示人，法律規(guī)制更無從談起。

三、結(jié)語

綜上所述，基于客觀現(xiàn)實(shí)，宅基地“三權(quán)分置”政策還尚未在法律法規(guī)中加以明確的認(rèn)可與保護(hù)，更未上升到法治層面加以實(shí)現(xiàn)，僅僅停留在政策的層面而無所適從，一些地方的積極嘗試也往往面臨著巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，就需要迫切的解決宅基地“三權(quán)分置”問題的法理研究與法制研究，使其確實(shí)成為與依法治國的總方略相協(xié)調(diào)的法律規(guī)范，從而讓宅基地“三權(quán)分置”政策真正成為一項(xiàng)能為鄉(xiāng)村振興助力、為農(nóng)民增收助力、為農(nóng)村發(fā)展助力的好制度。