民族自治州立法科學化問題探究*

張昊駿

甘肅政法大學，甘肅 蘭州 730070

一、引言

眾所周知，立法是享有立法權力的特定國家機關依照法定程序，創制、修改、廢止現有法律規范的專門活動。馬克思認為，“立法者應該把自己看成一個自然科學家，他不是在制造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關系的內在規律表現在有意識的現行法律之中”[1]。立法質量關乎民族地方的法治建設與經濟發展，關乎社會穩定與民族團結，根據《立法法》第6條的規定，立法科學化就是立法工作必須在理念、內容、技術上保持合理、合法的審慎態度，要充分體現黨和人民的意志，符合立法活動的客觀規律，準確地反映當地經濟與社會發展的整體水平與社會公眾的需求。

從法理上講，自治州立法可以充分發揮自治權帶來的靈活性，通過科學、合理、嚴密的制度設計實現良好的社會效應。同時能對規范當地政府的行為起到約束的作用，在制度設計時就能為權力行使和利益保護之間搭建屏障，特別是通過精細化的立法，在確保效率價值的前提下，應充分地在“國家—地方”的二元立法模式下實現立法工作的科學化問題，使民族地方充分享受經濟社會發展的合法權益，為政府行權設定一個合理的邊界，從而更好地為地方經濟發展和社會治理保駕護航。本文也將通過對自治州立法的分析，厘清現狀與問題，從而為自治州立法的科學化水平提升提出相應的建議。

二、民族自治州立法現狀

自治州作為與地級市平行的行政區劃單位，是依據少數民族聚居地設立的特殊的行政區劃，目前，我國共有30個少數民族自治州，我國憲法第四條明確規定了少數民族擁有區域自治的權利，特別是在2015年《立法法》修改之后，賦予了全國范圍內所有的自治州一般地方立法權與自治法規立法權，周旺生教授認為，“自治州的自治立法權作為自治權的核心權力，是指自治州人大依照憲法和法律規定，依據民族地方特點和需要制定自治法規的權力”[2]，一般的地方立法權則是各地方人大及其常委會、人民政府及其他授權立法主體按照法定范圍、職權和程序，創制、修改、廢止適用于本行政區域內的法律規范的權力。

自治條例和單行條例根據當地的經濟、社會發展水平與文化傳承特點，基于保障少數民族合法權益的需求，在堅定維護國家法制統一的基礎上對上位法作出的適應性變通。自治州通過立法的方式將國家對民族地區在教育、生育、環保、經濟等方面的扶持政策通過法律的方式確定下來，在一定期間內長期遵循并持續有效，保證了民族地區的平穩發展趨勢。目前，全國30個自治州均有自治條例，單行條例也根據當地實際情況不斷完善。因此，提高自治州立法質量勢在必行，這既符合對公平正義等法律核心價值的根本追求，也是將立法理論與實踐充分結合的有機統一。

三、自治立法工作中的突出問題

（一）立法理念相對滯后

這個問題普遍存在于各自治州立法工作中，主要是因為當地整體的立法能力不足，缺乏立法經驗，使得在立法理念方面權責不夠清晰，服務意識不夠明確，存在地方本位主義的情況。不難看出，各州普遍存在著觀望立法的態度，以期上級人大進行立法指導或者借鑒其他自治州的立法情況。這一方面是由于《立法法》的規定相對原則化，而各自治州的具體州情差異較大，拿捏變通權的尺度不好把握，另一方面，即使允許互相借鑒立法經驗，但實踐中往往異化為立法抄襲，部分自治州也存在規范文本的框架和內容基本相同的情況。因此，相關立法理論的指導暫時不能完全滿足現實變通權尺度把握的需要，實踐探索變通的做法不夠，缺乏參照性，各州人大的立法理念有待于不斷提高。

（二）立法權限存在重疊

雙重的立法權力可以看做是進一步擴大了少數民族自治權利實現的方式，但在運行過程中也會遇到權屬重合等問題，換言之，由于雙重立法權在法律上的確認，在立法的制定主體上出現了重合導致了遇到需要法規治理的問題時，無法確定啟用何種立法權的問題。例如，自治立法權由自治州人民代表大會行使，而地方立法權由自治州人大和常委會共同行使，但某一事項究竟應通過單行條例還是地方性法規予以規定，立法法并未說明，所以就出現了立法事項上的沖突。特別是立法需求不一致的情況下，如何合理確定立法事項，《立法法》規定的城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等領域之外，如涉及衛生、民族事務時，是否應按照立法機關的意愿選擇合適的立法權。

（三）立法的地方特色不足

通過比較各自治州的部分單行條例，不難發現，某些單行條例特色不夠明顯，原則性的條文較多，因此針對當地的實踐性弱化，單行條例往往成為“放之四海皆準”的法則，在實施過程中影響與意義不大。同時，立法的時間間隔較長，地方性法規數量不多，有學者統計，“截至2018年11月底，自治州共制定并經批準了44件地方性法規，平均每個州制定1.5件”[3]。這說明法律規范的立、改、廢工作并未及時啟動，更難以談及立法應合理反映當地實際與歷史傳統的需求，對民族性、自治化、地方性的體現程度不高，特別是對國家轉變經濟發展方式、突出保障民生、推進生態文明建設等重要領域的立法關切不足。

（四）立法程序設計不夠科學

立法的核心環節在于對草案文本的反復論證，只有經過充分醞釀、意見征求、反復修改之后通過的法律規范，才能在社會治理中真正發揮效能，這也是民主立法、科學立法的核心要義。但在實踐中，一方面，自治州在立法時征求公眾意見的途徑和渠道受限，更多地注重政府部分與利益相關者的參與，另一方面，公正參與立法的主動意識不強，積極性不高。這也導致法律規范實施后效果不明顯，操作性不強。與此同時，前期的立法調研不夠充分，大部分地區對立法項目的社會風險評估、立法成本分析、實施效益評價等方面的工作開展的不足，起草階段規范文本的科學性不高，語言邏輯不夠嚴謹也是影響立法質量的重要因素。

四、民族自治州立法工作科學化途徑

（一）堅持正確的政治導向

堅持黨對立法工作的領導是保證立法工作政治方向正確的首要前提。民族地方立法更要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，正確運用法治思維和法治方式推動立法工作，讓法治在民族地區改革發展過程中發揮更加充分的保障功能。特別是自治州、縣各級黨委要加強對立法工作的領導，圍繞新情況、新問題，完善重點領域和關鍵環節的立法工作。在依法治國的時代背景下，法治建設要從立法的各個環節扎實推進，才能保證立法工作有序扎實推進，從而為深化改革開放與促進民族地區社會和諧提供制度支撐。

（二）科學編制立法規劃

立法活動有其自身的內在規律，立法規劃的制定是立法活動的源頭。各級地方人大應當統籌安排民族地方立法工作，把好立法項目的準入關口，在充分掌握立法技術的前提下，合理論證、統一編制立法規劃，將公平正義的理念與人民群眾的利益充分協調，確保民族地區的社會矛盾在法治的軌道和框架中予以化解，將立法內容與客觀需求有機地統一于科學立法的客觀規律之中，確保規范文本的質量和立法工作的水平。上級人大應當統籌加強對民族自治州立法工作的指導，對社會生活中突出的、需要法律規范進一步約束的問題要及時啟動立法工作，加強與地方科研機構、法學專家的聯系，在工作中及時總結提煉立法經驗與教訓，對復雜、疑難的問題可以委托專業團隊進行文本草案的研究、起草、審議。

（三）立法凸顯地方特色

地方特色是民族地方立法的亮點與重點。自治州在立法活動中，要明確民族地區不同于一般地區的特殊性和差異性，準確把握并充分體現自治州“地域性”與“民族性”，特別是在少數民族文化遺產保護、地區經濟發展等方面，要充分考慮到民族地區特殊的地理環境與文化特征，立法活動出發點與落腳點應當與當地經濟社會發展水平相適應、與當地傳統文化理念相吻合，把握以人為本的的核心理念，以思維理念的科學化合理推動立法工作的科學化。同時，這也需要在加強對民族地方立法的理論研究，通過挖掘少數民族地區特色事項的調查研究，及時對變通權、民族地方立法適應性等問題的探討，才能及時凝練自治州的立法特色。

（四）完善立法工作程序

目前，全國部分民族地區的州、縣已經出臺了規范當地地方立法工作的《立法條例》，作為指導當地進行自治條例、單行條例以及有關于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面地方性法規立、改、廢的程序性規定，這說明民族地方人大已經充分的認識到科學程序的重要性，立法活動本身也應當在法律規定的框架中進行。“立法依據一定程序，才能保證立法具有嚴肅性、權威性和穩定性”[4]。特別是在草案文本調研、起草、論證階段，應廣開言路，積極征求公眾意見，創新納言的方式方法，通過新媒體等網絡手段多方收集意見，提高人民群眾的參與性與認可度。

黨的十九大以來，推進民族地區社會治理法治化成為民族事務管理與民族團結發展的前進方向，立法作為法律體系有效運行的前提和基礎，更為服務自治州經濟社會發展、依法高效實施社會管理提供了法律規范的支持。因此，必須高度重視自治州立法的科學化問題，針對現有的問題不斷地進行反思和修正，在立法活動各環節中保持良性互動，用良法善治實現民族地區長治久安和繁榮發展。