“放管服”改革南通實踐與市域社會治理創新*

李淑華 周星星 宋 超

1.江蘇工程職業技術學院，江蘇 南通 226007；2.南通大學，江蘇 南通 226019

江蘇省南通市先后被列為相對集中行政許可權改革、綜合行政執法體制改革和政務服務標準化建設三大國家級試點，為此分別探索形成了“一枚印章管審批、一支隊伍管執法、一套標準管服務”的特色經驗。這些持續不斷探索的“放管服”改革創新，既實現了精簡放權，又強化了政府職能，也優化了營商環境，激活了經濟發展的新動能，為市域社會治理創新探索了新路途。

一、大力推進“不見面審批”改革，努力打造“放管服”改革品牌

近年來，南通市從最大限度方便企業和群眾辦事角度出發，推行以“網上辦、集中批、聯合審、區域評、代辦制、不見面”為主要內容的“不見面審批”改革，加快形成“不見面審批、零缺陷服務、精準化監管”的南通“放管服”升級版。

（一）“網上辦”。南通市規定除非法律法規規定或保密要求以及暫不具備條件的事項，均按“外網受理、內網辦理、全程公開、快遞送達、網端推送、無償代辦”方式進行審批改革。目前為止全市94%的審批事項實現了網上辦理，最大限度保證了審批程序的便捷與高效，也有利于更好地接受社會監督。

（二）“集中批”。南通作為首批相對集中行政許可權改革國家級試點，已經取得了較為突出的業績，相關領域“一枚印章管審批”已經成為江蘇樣板。2015年8月20日南通市行政審批局正式掛牌運行以來，聚力改革，全力推進，初步完成了由“分散審批、封閉管理、串聯運行”向“相對集中、開放過程、并聯操作”的提檔升級，較好實現了從“管理”向“辦理”的轉變，探索形成了“一二三四五”①的試點模式。實現了行政審批局全市所有縣（市、區）的全覆蓋。行政審批效率較改革前提速60%以上。

（三）“聯合審”。在省政府辦公廳出臺的《關于全省推行企業投資項目多評合一的指導意見》、《關于全省推行施工圖多圖聯審的指導意見》等文件指引下，南通市積極推動“網上聯合審圖”，2017年12月，“e聯易審”數字化聯合審圖系統上線試運行，完成了施工項目多圖聯審材料遞轉——審圖——反饋——查詢的網上全程化，創新構建了“一窗受理、聯合審圖、集成服務、綜合監管”的數字化、“不見面”建設工程施工圖多圖聯審新模式。在“三圖聯審”基礎上，市建設局會同消防、民防等部門，就施工圖審查環節進行進一步整合，積極探索用“白圖”替代“藍圖”的數字化審圖新方式，通過“前臺窗口聯合、后臺數據整合”，努力實現數字化聯合審查新目標。

（四）“區域評”。南通在環境影響評價、能源技術評價、安全評價等方面，探索開展區域綜合評估，解決了過去區域內需要對每個獨立項目的分別重復交叉不當評價。崇川區經濟開發區成為首批試點集中區，在總結試點經驗、形成標準體系后，將在具備條件的省級以上開發園區復制推廣。同時還支持鼓勵各類開發園區土地勘測、地質災害、文物保護等事項實行區域綜合評估，這種綜合評價結果在本區域內所有項目可以共享使用，既減輕了企業負擔，又壓縮了評價時間，極大方便了企業的項目落地。

（五）“代辦制”。依托市、縣、鎮、村四級政務服務體系，打造項目全程代理代辦、民生保障全覆蓋代理的兩支專業代辦隊伍，規范服務流程，嚴格督查考核，為企業、群眾提供“一條龍”“保姆式”“全程化”代辦服務。將社區便民服務中心打造成服務群眾的主陣地，直接辦理與群眾密切相關的行政權力和公共服務事項，由全省率先推廣的持證上崗全科社工代辦無需專業技術要求及現場踏勘的服務事項，窗口辦事效率同比提高120%，辦件時限壓縮了70%以上。

（六）“不見面”。在全省率先出臺“不見面審批”改革實施方案，率先編制完成“不見面”和“見一次面”審批服務清單，截止2018年10月，梳理出市本級52個部門6類權力事項以子項統計有1758項，全程不見面的1554項，占88.4%，見一次面的204項，占11.6%。全面優化“不見面審批”辦理平臺，積極推動市、縣兩級辦件過程信息與政務服務網辦件數據實時交換。

二、優化營商環境，基本實現“3550”改革目標

南通市出臺《加快實現“3550”改革目標的實施細則》，圍繞注冊開辦企業、施工許可審批、不動產交易登記等事關民眾與企業生存發展的重點領域，按照“能簡則簡、能并則并、能快則快”的原則，最大限度地壓縮審批時限、優化辦理流程、精簡申報材料、創新服務舉措，確保實現“開辦企業3個工作日內、不動產登記5個工作日內、工業建設項目施工許可50個工作日內”完成的“3550”改革目標。

（一）在市場準入領域，全面深化“多證合一、證照聯辦”。全面落實國務院辦公廳《關于加快推進“多證合一”改革的指導意見》，最大限度“合”，創造條件“聯”。全面排查涉企證照事項，將信息采集、記載公示、管理備查等一般事項以及企業登記信息能夠滿足管理需要的事項，進一步整合到營業執照上，實現了工商注冊登記立等可取。針對企業申請開辦審批時出現的辦照相對容易而辦證較難和準入相對容易而經營較難的問題，將原來分散在工商、文廣、衛生等多個部門的營業執照和經營許可證集中到行政審批局“證照聯辦”專窗進行統一聯合辦理，實現了在該窗口所有材料同時收取、審批程序同步實施、審核以后證照同時發放。建立了“名稱自主申報、網上智能引導系統、網上掃描上傳系統、全程電子化登記系統、江蘇手機工商通、自助式辦照系統、網絡平臺集群注冊系統、涉企事項的全程網上辦理系統”八種快捷登記模式，實現一窗收件、一窗發證、一表申請、檔案共享、信息互認，企業名稱不再實行預先核準，企業登記業務實現當日辦結，確保“3個工作日內完成企業開辦”工作的常態化。

（二）在不動產登記領域，基本達成“一窗受理、集成服務”。按照業務類型，將窗口分為純登記、稅收+登記、交易+稅收+登記三種不同功能窗口，分別受理相應業務。對涉及交易、稅收等不動產登記進行流程變革，推行一窗受理、并聯運行、快遞寄送。實行了不動產登記全過程“一窗受理、集成服務”。在實現全部不動產登記類型5個工作日辦結的基礎上，按照全流程優化審批、全區域便民服務、全業務網上辦理、全節點效能監督的不動產登記“四全”理念，根據自身條件和服務對象分布情況，合理增設不動產“一窗受理、集成服務”網點，延伸服務觸角，同城通辦。

（三）在投資建設領域，全面推行“集中審批，全程代辦”。充分放大集中高效審批優勢，以江蘇政務服務網建設為契機，強化一窗受理、并聯審批，集成預審服務、聯合審圖、聯合評估、聯合踏勘等創新舉措，將原先18個環節整合為立項與方案審查同步、工程規劃許可與多專業施工圖聯合審查同步、施工準備與施工許可審查同步三個階段，真正做到“一家牽頭、集中實施、限時辦結”，確保所有工業建設項目施工許可均在50個工作日內完成。依托江蘇政務服務網，積極推進建設項目全流程審批證照共享，印發《南通市區建設項目行政審批證照歸集引用操作規程（試行）》，為建設項目全流程證照共享提供了制度保障和切實可行的工作機制；積極建設“多規合一”平臺，建立完善“一窗辦理”“全程代辦”機制。

三、在不斷探索中實現市域社會治理創新

作為全省首批國家級相對集中行政許可權改革4個試點地區之一，南通行政審批制度改革起步早、基礎好、措施扎實，尤其是成為全國首家通過政務服務綜合標準化試點評估驗收單位，為探索地方政府社會治理新路徑奠定了堅實基礎，群眾滿意率始終保持在99.5%以上。

（一）加快標準化、規范化建設，推進市域社會治理制度化

以“不見面審批”改革作為優化營商環境的關鍵舉措，加快推動“不見面審批”的標準化、規范化建設，以改革實效取信于企、取信于民。一是制定出臺《“不見面審批”標準化規范化指引》，在事項、流程、時限、收費、材料、責任等方面形成統一的標準和規范。二是規范市縣二級“不見面審批”事項清單。三是同步編制辦事指南，逐項明確事項名稱、辦事材料、辦理流程、辦理時限、收費標準以及實現不見面審批的方式等，形成統一的辦事指南體系。四是開展“不見面審批”改革效果評估考核，以評促改，推動改革取得實效。通過上述措施，推動“不見面審批”向縱深發展，進一步提高審批效率、方便企業和群眾辦事。

（二）聚焦重點領域，推動市域社會治理體制創新

經過調研和思考，南通市決意大刀闊斧重構頂層設計，在機制體制上集成創新，瞄準群眾反映“一長四多”問題最突出的市場準入和項目建設兩大領域，對原先涉及工商、稅務、發改、規劃等15個部門的53類117個審批事項進行集中改革。一是在市場準入方面，化“多”為“一”，實現一窗受理、一窗辦結、證照聯辦，設立登記時間壓縮到3個工作日以內，申報材料僅需1套10份。二是在項目建設方面，構建全流程高效審批模式，一般項目審批從立項到開工許可審批時限提速60%以上。三是在信息共享方面，建立行政審批與監管共享信息庫，信息雙向推送、互聯互通，對監管部門全部開放網絡授權，實現審批監管信息實時交互、無縫對接。

（三）不斷強化事中事后監管，實現市域社會治理高效化

簡化審批不代表放松監管。南通市提出強化權責邊界、雙隨機抽查、信用監管、線上線下互聯統一的事中事后監管新模式。一是及時構建覆蓋全市范圍的信用信息平臺，形成信用聯合懲戒機制；二是推動建立工商部門牽頭、有關部門共同參與的“雙隨機、一公開”監管新體制；三是統籌開展綜合行政執法體制改革試點，進一步理順行政執法體制。加強市與縣（市、區）、鄉鎮（街道）的統籌集成，率先在城市管理、市場監管等領域嘗試構建地方綜合行政執法體系，大力提升執法效率和監管水平。

注釋：

①即：一個主體（南通市行政審批局）實施審批、兩大領域（市場準入、投資建設）先行先試、三種機制（注冊登記一窗辦結、建設項目一站審批、審管信息一網互聯）保障運行、四項舉措（減少審批主體、簡化審批環節、優化流轉機制、合并辦理流程）再造流程、五大協同體系（集約便民的審批服務體系、緊密銜接的審管聯動體系、縱橫協調的工作運行體系、功能完善的信息網絡體系、監管有力的中介服務評價體系）確保銜接.