東北地區生態環境損害賠償制度的完善*

呂林月 王宏巍

東北林業大學，黑龍江 哈爾濱 150000

一、東北地區生態環境

我國東北地區自然資源豐富，有著十分顯著的優勢，礦產資源、森林資源、土地資源等十分充足，在我國整體發展規劃中占據了重要地位。但是在經濟發展的過程中，對自然資源的過分索取造成了生態環境的嚴重失衡，過分追求經濟增長的速度反而忽略了對自然資源的保護，給東北地區的環境帶來了嚴重損失，各種環境問題頻發。近年來，雖然隨著環境治理的力度不斷增強，東北地區的生態環境得到了一定改善，但總體來說形勢依然嚴峻，仍面臨著各種環境問題。如黑龍江省在2018年全省平均污染天數比例為6.5%，松花江、黑龍江、烏蘇里江水系均有污染情況；吉林省在2018年全省平均污染天數比例為9.67%，全省水環境質量狀況更是總體呈下降態勢，在生態環境部2019年6月公布的115家嚴重超標重點排污單位中遼寧省就有11家，由此可見東北地區生態環境保護的工作依然困難重重，完善生態環境損害賠償制度真正做到“誰污染，誰治理”已經刻不容緩。

二、我國生態環境損害賠償制度的現狀及經驗

（一）我國生態環境損害賠償制度的現狀

我國目前的生態環境損害賠償制度大多是出現在民事侵權一類的法律之中，如《侵權責任法》中對環境侵權責任的專門規定，但這其中均是對人身權、財產權的救濟和保護，對生態環境本身受到損害后如何修復并未作出具體規定，因此《環境保護法》中雖然明確規定了損害擔責原則要求對環境造成的損害依法承擔責任，但是依照《侵權責任法》的規定卻使得環境權得不到應有的保護、遭受損害的生態環境無法得到修復，這一原則并不能很好地落實。在具體的單行法中也較少有對生態環境損害賠償的具體規則做出的規定，只有《海洋環境保護法》對海洋環境損害救濟的規則作出了相應規定。我國分別在2015年和2017年發布了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）和《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）《改革方案》在《試點方案》的基礎上進一步擴充了賠償權利人的范圍，在賠償金的執行和管理、磋商協議的效力以及公眾參與等方面都有了更加全面的規定。隨著這兩份文件的發布，我國生態環境損害賠償的相關制度不斷完善，但是在改革工作不斷推進的過程中一系列的問題也隨之展現出來，暴露出我國目前在生態環境損害賠償制度較為零散、僅有大框架的問題，各個地方如何在《改革方案》的整體框架下根據自己存在的環境問題對這一制度進行補充仍需要繼續研究。

（二）生態環境損害賠償制度改革試點地方的經驗

隨著2017年《試點方案》的發布，吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南七個省市積極開展工作積累了大量寶貴經驗，對東北地區生態環境損害賠償制度的完善有著重大意義。

吉林省作為試點城市之一，在試點過程中通過處理各類環境污染事件積累了豐富的經驗。例如某石油吉林油田分公司違規進行石油開采致大布蘇國家級自然保護區生態環境損害賠償案，此案吉林油田分公司無相關手續即在保護區內進行項目建設，對保護區內的植被以及土壤均造成嚴重破壞，在經過雙方磋商后達成了賠償協議共計賠償的修復費用為4465.46萬元，共包括清除污染等的各類費用。在本案中，磋商制度充分發揮了作用，賠償權利人和賠償義務人雙方在平等自愿的前提下順利達成磋商協議推動環境修復工作有序開展；在修復過程中按照嚴格資金管理制度規范各項費用的使用，并鼓勵損害者自行修復但必須在規定時限內完成且通過驗收，本案中吉林油田與2019年8月份完成修復并通過驗收。吉林省在開始試點工作后制定了規范的生態環境損害賠償金管理制度，完善了資金的來源、資金的使用與監督等；打造了專業的技術團隊，引進專業人才對生態環境損害、修復情況等進行評估監測；在全省區分不同的生態功能區，針對林木、土壤、濕地等不同要素分別采取不同措施，以便掌握整體生態狀況。

貴州省的“息烽縣小寨壩鎮大鷹田非法傾倒廢渣”一案在磋商制度的完善方面是一個積極嘗試，此案中貴州省律師協會和專業人士作為第三方參與，這就確保了磋商過程的專業性和公信力。湖南省試行生態環境損害賠償金分類管理和分期賠付以保證環境修復工作的正常進行同時也可以減輕義務人的負擔，湖南省規定各個行政部門根據自己的職能分管環境事件的調查工作，提高效率的同時也保證了調查工作的專業性。江蘇省在環境損害評估鑒定方面已經較為成熟，擁有豐富的專家人才以及規范化的評估流程，嚴格規定評估期限并要求將結果向公眾發布，充分發揮公眾監督的力量；制定評估機構黑名單，將缺乏公平的評估機構拉入黑名單不再合作。

三、完善東北地區生態環境損害賠償制度的建議

（一）明確賠償權利人的具體范圍

《改革方案》中明確了省級、市地級政府作為賠償權利人的主體資格，由于案件的不同類型大多省市規定由政府不同部門依據法定職能開展具體工作，但因為環境污染案件自身的復雜性，政府部門在履職過程中互相推卸責任，因此對于不同部門作為賠償權利人的具體權利需要作出具體規定，明確主要負責的部門；同時加強各個部門之間的配合與溝通。由于東北地區生態系統的特殊性，發生重大環境污染事件極大可能會造成跨區域的環境損害，此時需要協商確定賠償權利人是哪級政府。政府在參與生態環境損害賠償過程中權力極大，因此為防止權力濫用檢察機關可以以監督者的身份參與，當政府不作為或亂作為時由檢察機關作為索賠主體進行索賠，以便生態環境損害及時得到修復。

（二）完善生態環境損害賠償磋商程序

磋商制度在解決生態環境損害賠償糾紛是一個重要手段，《改革方案》明確指出磋商是訴訟的前置程序，當前期調查基本確定損害事實及賠償權利人后可以啟動磋商程序，為了防止磋商久搓未決或者賠償義務人利用磋商拖延時間的情況讓受損的生態環境盡快得到修復，可以根據環境污染案件的緊迫性規定不同的磋商時限，同時對于磋商的次數也必須嚴格規定避免資源的浪費。為了保證磋商協議的有效履行不同省市所采取的方法不同，其中司法確認是普遍認為合理且有效的方式，能夠有效地保障磋商協議得到執行。磋商協議達成后為避免其成為一紙空文，對賠償義務人的履行義務情況仍需要進行監督，明確監督的主體和方式，嚴格規定修復不達標的懲罰措施，保證協議中的修復方案得到執行。

（三）建立有東北地區特色的生態環境損害責任保險制度

由于生態環境損害發生后修復費用高時間長，責任人缺乏相應的賠償能力很有可能導致環境得不到修復，此時生態環境責任保險有很大的作用。目前我國生態環境責任保險制度整體發展尚不成熟，相關法律法規還不完善；加之企業自身注重盈利缺乏環境保護意識，因此有很多企業并不愿意參保；但是東北以工業為主環境污染風險較大，因此建立強制的生態環境損害責任保險制度是很有必要的。比如美國對企業污染責任的承保條件和賠償范圍都進行了詳細的規定。同時保險公司也以監督者的身份參與到環境保護中，有利于節約資源降低環境損害的可能。

四、結語

完善東北地區的生態環境損害賠償制度，確保受到損害的環境及時得到治理和修復對其以后的發展有著長遠意義，這一制度在實施中也遇到許多問題今后還要結合理論與實踐進一步完善。