我國法官員額制改革問題研究

朱雅萌

河北師范大學法政與公共管理學院，河北 石家莊 050000

法官員額制從提出到推行至今，我們可以在各試點法院看到員額制改革的成效，但同時也發現了在目前改革中存在的一些問題。為了實現“讓審理者裁判，讓裁判者負責”的目標，對于法官員額制改革中出現的諸如案多人少的矛盾、法官因壓力離職現象嚴重、法院系統內部消極因素等問題，我們應當認真對待，積極尋找解決辦法，促進我國員額制改革能夠順利進行。

一、法官員額制改革的概述

（一）法官員額制改革的背景

法官員額制改革是黨的十八屆三中全會提出的司法改革的核心舉措之一，其旨在通過層層選拔，讓更加優秀的法官入額，調動法官審理案件的積極性。員額制改革使得審判工作分工更加明確，確保法官能夠獨立行使審判權。未入額的司法工作人員在名額有限的情況下更加努力，調動了其早日躋身法官行列的積極性。在黨的十八屆三中、四中全會后，司法改革的力度不斷加大。再加上當前新媒體行業的快速發展，很多熱點問題在社會上傳播引發公眾熱議。對于缺乏專業法律知識的公眾來說，往往對問題的評判是從感性角度，但是法院作為一個專業的法律組織，一定要從專業的角度運用邏輯和理性來判斷。所以司法改革勢在必行，司法部門要通過權威的公信力打造令公眾信服的司法體制和機構，讓法律深入社會，深入民心。

（二）法官員額制改革的目標

我國司法體制改革的目標是要實現國家治理體系治理能力的現代化。法官員額制改革的目標就是在司法獨立的前提下，確保司法機關在審理案件時能夠真正實現獨立審判，同時也讓更多司法精英擁有入額名額，調動起積極參與司法工作的積極性。從邏輯角度來看，“司法獨立應該以法院獨立、法官獨立和審級獨立為主”[1]不可否認的是，我國目前法院審判工作中“行政化”現象具有一定的普遍性。一方面，層層審批延緩了審判周期，易造成案件積壓的情況發生。另一方面，院長、庭長權力過大，也容易滋生腐敗，影響司法獨立的實現。[2]“司法獨立并不是承認一部分法官的獨立，否定另一部分法官的獨立。而是承認并保障每一位辦理案件的法官的獨立性。唯有如此，才有可能從根本上祛除行政化的辦案模式。”[3]法官員額制的改革有助于法官形成獨立行使審判權的自我認知，有助于員額制改革在運行中更加順暢，更好的發揮作用。

（三）法官員額制改革的意義

黨的十八大提出要進一步深化司法體制改革，確保審判機關、檢察機關依法獨立行使審判權和檢察權。目前我國的司法體制尚未完全與市場經濟相融合，官僚化與政治化的弊端仍然存在。法官員額制改革有助于明確各類司法人員的分工，讓法官從其他政治工作中解放出來，專注于審判工作，這對于提高法官的審判效率、提升審判質量有著重要意義。其次，員額制改革也有助于提升法官工作的積極性。員額制能夠提高法官的薪資和福利待遇，生活質量提高，法官們工作起來也會更加嚴謹，貪污腐敗現象也會相應減少，這對于建設一支高素質的人才隊伍、提高司法公信力有著重要意義。

二、法官員額制實施的困境及成因

（一）法官員額制實施中的困境

法官員額制的改革符合中國的國情。然而，在員額制改革過程中出現的一些問題，使得目前改革過程中的現實情況與預期目標存在一定的差距。下文將對具體出現的問題及其成因進行分析。

1.案多人少的矛盾嚴重

我國目前很多地方的法院都有案件數量多，人手不夠的現象。法官員額制改革使得只有入額法官才有資格審理案件、裁判案件，入額法官的工作量急劇增加，并未達到法官數量與案件相匹配的初衷。有數據顯示，在員額制改革之前全國法官人數約為二十一萬人，經過改革后，法官人數降至十二萬余人。在經濟發展水平較好的地區和省份，案件增長幅度較快，但很多助理審判員由于沒能入額，就失去了審判的權利，這大大加大了入額法官的辦案壓力。案件數量激增，員額法官數量減少，是目前員額制改革的困境之一。

2.案件壓力導致法官離職加劇

之前提到的法官員額制改革使得法院中案多人少的矛盾加重，這也是導致法官壓力過大離職增多的主要原因。法官員額制的實施使離職現象進一步加劇。“上海作為這次改革試點工作的最先實施者，在對其法院2015-2106年離職情況考察中發現，在P區離職11名法官中，有7人是因為員額之后辦案壓力太大而選擇離職，占總數的63.6%；上海市D中級法院因員額制離職的高達87.5%。”[4]該數據也從理論和實踐中進一步說明了我國員額制改革存在的缺陷，這也是目前員額制改革中的困境。

3.法院系統內部存在消極因素

法院內部人員對員額制具有抵觸心理。一方面，改革前擁有法官職務的一些人員因為某些原因未能入額，他們距離離職退休還有一段時間，但在法官員額制改革后被調去了其他輔助性崗位，且無法享受入額法官的薪資待遇，使得這部分人員工作積極性大大降低，此為第一消極因素。其次，很多在審判崗位的法官助理，由于缺乏實踐經驗而無法入額，即使有退休法官讓出崗位，由于競爭范圍擴大到法學專家、律師等，各省市也沒有明確的晉升補充法官的空缺的考核方案，導致這部分法官助理對員額制改革心存不滿，產生消極抵觸的情緒。

（二）法官員額制實施困境的成因

法官員額制在實施過程中出現了很多問題，究其原因，主要有法官員額制自身的缺陷及相關配套設施不健全兩個方面。

1.法官員額制自身制度的缺陷

員額制改革面臨困境，首先是其制度本身存在缺陷。目前爭議最大的是關于法官員額比例的劃定問題。要設置多少名法官才能既保證審判工作的順利進行，又能最大限度的讓優秀的精英人才留在一線，發揮其積極的能動作用，推動司法改革的長足發展。中央宏觀政策下規定的法官員額比例為39%。然而，我國幅員遼闊，人口眾多，各地區經濟發展水平不同，統一規定一個比例，并不滿足當今各地區發展的實際需求。

其次，法官與其他司法輔助人員責任分工不明確也是制度本身缺陷之一。員額制改革后，法官的職能重點放在“審”和“判”兩方面，但是對于法官輔助人員的具體職責，并沒有給出明確的范圍，入額法官與輔助人員的職責界限仍然模糊。司法體制改革要求員額法官對其審理的案件實行“終身負責制”。對于全程參與案件審理過程的法官助理及其他司法輔助人員是否應終身負責，法律沒有明確的規定，這也是該制度的缺陷之一。

2.法官員額制相關配套制度不健全

法官員額制改革的目的是為了真正實現“讓審判者裁判，讓裁判者負責”，實現司法的獨立。然而，目前我國司法權受到“行政化”干預影響較大。外部主要是受到政府的干預，內部主要是受到法院的院長、庭長的干預。由于我國職業保障機制體系不健全，無法讓司法權完全擺脫政治的影響，所以法官很難實現獨立行使審判權。其次，員額制使得法官數量減少，案多人少的壓力讓法官工作量增大，但薪酬待遇并沒有可觀的改變。法官的勞動收入與其工作量并不成正比，讓很多法官的積極性降低，所以完善相關的薪資制度也迫在眉睫。

三、完善法官員額制的建議

（一）明確法官與司法輔助人員的工作界限

在西方國家和地區，每名法官通常都會配備多名司法輔助人員共同審理案件。然而我國，大多數法官都沒有專門為自己服務的司法輔助人員。實踐中，從立案到庭前審查、從庭前調解到庭外調查，甚至送達訴訟文書，通常都必須由法官負責。[5]這也是我國法官辦案數量比西方國家相對低下的原因。實現司法獨立是法官員額制改革的重要目標，將法官從與判案無關的工作中解放出來，專注審判工作，提高法官辦案效率。所以，明確法官與司法輔助人員的工作界限是當前改革的重點。在改革中，應注意明確法官的“審判”職責。法官助理主要是幫助法官完成一些輔助性工作，如審查訴訟材料、組織當事人舉證、擬定裁判書等。書記員的主要工作則是做好庭審筆錄、送達傳票、判決書等。只有法官、法官助理和書記員分工明確，相互協作，才能真正提高工作效率，達到事倍功半的效果。

（二）健全員額法官職業保障制度

我國司法權收到“行政化”干預較大，要保障司法權的獨立行使，讓人民群眾在每一個案件中都能感受到公平和正義，就應逐步取消案件的層層匯報審批程序。減少沒有參與案件的領導對法官裁判的影響，使得主審法官遵從內心對案件進行判決。同時，減少層層審批程序也就意味著縮短了辦理案件的周期，防止某些走關系、以權謀私的現象的產生，提高司法公信力。同時，還應當健全法官薪資保障制度，讓法官的勞動付出與受益成正比，吸引更多優秀的法律人才投身到法官的行列中。只有有了薪資保障，才能調動起法官的積極性，解除了法官的后顧之憂，才能讓他們懷著公正的信念，保證斷案的公正。

（三）完善法官員額制制度改革體系

法官員額制的改革主要針對法官、司法輔助人員和行政輔助人員。但他們能否實現國家的重大委托，完全杜絕貪污腐敗問題，還需要建立一個嚴格的工作規范，針對不同情況下出現的重大問題制定相應的懲戒措施，并與其他制度相匹配，預防不良現象的發生。2018年最高人民法院印發了《關于進一步全面落實司法責任制的實施意見》，其目的在于更好的貫徹落實司法責任制，與其它法律規定一起，為司法權獨立的實現奠定基礎。除此之外，各級法院都應當積極破解司法體制改革在制度上存在的缺陷，以此提高司法責任制改革的整體性和系統性，實現最大程度的公正。

四、結語

法官員額制改革的進行標志著我國司法體制改革又向前邁進了一步，它取得的成績是令人肯定的。它打破了法院在人事管理方面歷來的舊體制。但是，與此同時，在改革中存在的案多人少的矛盾、法官離職現象嚴重、法院系統內部消極因素等問題也不容忽視。因此，在今后的改革中，我們仍應沿著當前改革的路徑，結合我國的具體國情，在明確法官與司法輔助人員界限、完善法官職業保障制度及員額制制度體系方面下工夫，推動法官員額制改革工作不斷深入發展。