論高等院校的懲戒權問題及其完善

黃晨東

廣東海洋大學法政學院，廣東 湛江 524000

由于目前我國法律中沒有明確提出“懲戒權”這一概念，故造成高等院校懲戒權在實際運用中常常遇到很多問題。因此，如何在立法上規制高等院校行使懲戒權，成為當前立法和司法實踐的法律問題。

一、高等院校懲戒權概述

（一）高等院校懲戒權的涵義

在目前的高等院校教育立法研究領域，沒有法律規定或具體的法言法語來直接表示對大學生的加負和懲罰，而是直接使用了處分或者是管理等其他概念來進行代替，如我們現實中常見的警告、記過、留校察看、開除其學籍等。目前學者們對“懲戒”這一基本概念也沒有完全得出統一的解釋和結論，因此，尚未明確有一個被廣泛接受的“懲戒”的具體定義。本文的觀點認為“高等院校懲戒權”的定義是指我國高等院校依據法律法規和其自行制定的校紀校規，為了有效維持高等院校的工作、學習、生活的秩序，對于違反特定法律規定和義務的大學生予以的負擔性、懲罰性的規定和措施[1]。

值得注意的是，本文中的懲戒權是被限定了范圍的，即高等院校與學生之間的懲戒關系。首先，行使懲戒權的主體是高等院校，即包括全日制大學、學院、職業技術學院等按照《教育法》規定的設置標準和審批程序批準設立的獨立法人組織，行使懲戒權的客體是高等院校行使教育管理權范圍內的學生；其次，高等院校行使懲戒權的目的是為了教育和管理；再次，高等院校行使懲戒權的前提只能是其學生不遵守、違反學生義務或者未符合既定標準；最后，高等院校懲戒權是一種單方性行為，即高等院校根據法律賦予其的權利單方決定對學生實施懲罰的行為。

（二）高等院校懲戒權的法律性質

1.高等院校的法律地位

在討論高等院校懲戒權的法律性質之前，應對懲戒權的行使主體——高等院校的法律主體地位進行剖析，從而確定其行為的性質。

首先，高等院校在我國民法領域基本上屬于非營利性的法人。其本身具有以下的特征：第一，高等院校事實上是事業單位，這個觀點毋庸置疑；第二，高等院校應該是一個實際上具有平等的交易活動性質的社會組織，比如它可以和校內的經營商鋪簽訂合同，與其教學設備的供應商經營簽訂教學設備買賣合同等；第三，高等院校實際上具有其公益性，不可能存在非法盈利的特殊情況。因此，結合其本身的平等性和實際上的公益性，高等院校應該是事實上的獨立的教育主體，具有完整法人資格。

其次，高等院校在某些特定的條件和情況下必須且應當享有懲戒權和具有主體資格。行政主體是指能以自己行政管理主體的名義依法獨立享有職權并對外進行管理的組織。它類型主要分為有以下兩種：行政機關和依法律法規對外授權的其他行政管理組織。很顯然，高等院校因其不是國家行政機構之構成的主體和要素，所以它不是國家行政機關，而是依國家法律法規在某些特定方面對外授予其合法權力的行政管理組織。本文所要探討的懲戒權對象應該是所有高等院校行使的懲戒權，該權的主體和行使者應該是高等院校，排除了政府的介入這一情況。結合筆者上文的觀點所述，高等院校行政懲戒權的主體性質應該屬于行政法范疇。

2.公權力

首先，從高等院校法律的規定和政府授權教育行政部門的職責角度看，高等院校的學生懲戒權來自于政府的規定和授權，高等院校對依法行使的懲戒權力在性質上實際是教育行政管理機關在高等教育工作中的一種權力轉移，因而高等院校具有一定的公權力。其次，高等院校和學生在其地位上也是不平等的，如高等院校依法管理、引導、規范著高等院校大學生的日常生活和其學習，高等院校是高等院校懲戒行為的直接發出者，而高等院校的大學生只能在本質上是懲戒行為的接受者。再次，高等院校對于懲戒權的依法行使只能是其法律單方面的意思表示，具有強制性、單方性等特征，因而一般認為高等院校懲戒權性質屬于高等院校公權力的范疇[2]。

二、當前高等院校懲戒權存在的主要問題

（一）目前我國相關法律知識體系不健全完善、規范籠統，可操作性差

立法是依法、守法、遵法的基本前提和重要標準，而高等院校懲戒權規制的首要問題是教育部和相關的高等教育法律法規不完善，即高等教育的法律體系仍然存在著較大的瑕疵和效力不足。

在對法律的規制和懲戒內容的適用方面，我國關于對學生懲戒權的相關法律法規規定過于概括、模糊。高等院校實施學生懲戒的內容和依據是根據立法部門和國家教育部門制定的上位法律，因上位法往往規定較為籠統，因而各級政府和高等院校在制定和實施對學生的懲戒時往往生搬硬套地規定和引用相關法律，造成了高等院校與大學生間矛盾沖突不斷。矛盾具體表現為以下兩個主要方面：其一，何時適用手段實施懲戒處罰行為的規定和表述過于概括或含糊。其二，適用何種手段實施懲戒處罰行為的規定和表述過于概括或含糊。如高等院校的校紀校規中大量地規定了“按規定”、“視情節”等這樣模糊、籠統的主觀規定和表示，缺乏具體的懲戒處罰細則和標準，極易損害學生的合法權益。

（二）懲戒行為缺乏正當程序

在《普通高等學校學生管理規定》中，雖明確規定了懲戒的程序，但從近些年高校與學生的訴訟來看，高等院校在行使懲戒權時缺乏正當的程序。主要體現在兩個方面：一是高等院校在制定其校規校紀時，往往采用的制定模式是“立—發布”二元模式，缺乏相應的民主性即征求相關利益者建議的環節，造成很多學生不知道該規定的存在。二是高等院校在行使懲戒權的依據和理由不充分。根據行政法正當程序的原則，被處罰的學生有權知道學校處罰的依據和理由。然而，許多學校做出的處罰決定往往是“一紙空文”，沒有調查的事實、理由和依據，使學生被迫接受了處罰并且不給予學生申辯的機會，進而激化了高校和學生之間的矛盾。

（三）救濟渠道不通暢

目前，我國高校對師生的合法權利和救濟的保障得不到政府和校方的高度重視，學生的訴求不能被有效解決。這種情況具體表現在高校師生權利救濟申訴的制度不逐步完善。雖然目前我國《教育法》第42條第4款明確規定了已經接受教育者如不服從政府或學校依法給予的行政處分，可以向學校或者有關教育行政部門依法提出權利救濟，對于學校、教師涉嫌侵犯其人身權、財產權等合法權益，可以依法提出權利救濟申訴或依法向法院提起訴訟。但在實際的情況下，許多高校大學生的權利救濟申訴還沒有正式提出，就被高校的強勢政治地位或是高校以禁止學位證頒發為由的強力威脅所徹底壓倒，大學生的合法利益完全無法在訴訟中得到有效的保護。

三、高等院校懲戒制度的完善

（一）健全和完善有關懲戒法律體系

“法律無明文授權即無行政。”我國高等院校行政懲戒權的具體設立和其行使都必須嚴格地受到國家相關法律的規制[3]。

首先，作為我國教育上位法的一項基本法律，應明文規定高校行使立法和懲戒權的方式及其主體、權限及其范圍、程序等具體內容，使得下位法“于法有據”，高校“于法有用”。就如在關于學籍的管理方面，《教育法》第29條在其法律的層面明確賦予了我國高等院校在學籍登記管理的立法和懲戒實施權，高校對此規定實施的關于高等院校學籍登記管理方面的立法和懲戒實施行為就具有了其法律依據。

其次，從高校有關部門規章的法律授權角度而言，我國現行高校的懲戒權應急管理規章存在法律授權的缺位，規章之間不協調的法律授權問題。高校的規章校規關于懲戒權應急管理的相關規定不夠系統規范，具體規章制度落實不到位。切實解決這個法律授權問題需要在《教育法》、《高等教育法》等上位法基礎上，配套具體的規章制度，以形成一個上位法為規章制度基礎，下位法為配套的完整法律法規制度體系。

最后，高校教育部門作為特殊的教育行政管理主體，在其教育、管理方面應當具有相對的司法自治和管理權，其主管部門應該在上位法的規定范圍內可以對其進行合法的規范性文件的審查和制定，在上位法明確規定的范圍內可以制定其他相應的文件。高校通過制定的學校理事會章程、自主組織制定的教師和學生違紀懲戒管理條例等校內法律規范，對本校教師和學生的違紀行為、學位的授予和錄取條件應當予以規定和細化。總之，教育違紀懲戒權的設立和行使應當受到了法律、部門規章和其他校紀校規的嚴格保護和約束，高校教育部門不得違反或者脫離校內法律自行采取任何創設教育懲罰權的措施，教育違紀懲戒權的設立和行使應當具有相對的法定性。

（二）懲戒程序正當

程序正義猶如車之兩輪，其意義重大。高等院校任何一個懲戒性行為，都應有調查、決定、通知、處理四個環節，高等院校不應該局限于只公布一個決定，而應該著眼于懲戒行為做出的全過程。因此，規范高等院校行使懲戒性行為的程序至關重要。

任何高等院校懲戒性行為的作出，必須要以發現學生不遵守、違反了學生的義務或者未履行符合既定法律和標準的有關事實和理由為其前提。高等院校在懲戒時首先應該對學生的性質、行為、影響等決定性因素開展調查，收集、保護了與懲戒有關的資料和證據；然后，由高校負責組織調查的部門和責任人形成了調查指導意見，必要時向高等院校領導人反映懲戒情況；接著，依據國家有關法律法規及懲戒制度決定高等院校是否對學生予以實施懲戒，如果需及時實施懲戒，應該將懲戒的結果以及事實、理由完整及時通知給懲戒的學生；最后是高等院校聽取了學生的申辯及其他建議，必要時應該開展了聽證會，及時地調解和協助處理高校可能因懲戒而引發的矛盾和法律糾紛，防止高校和學生矛盾激化或導致事態的擴大。高等院校在行使懲戒權利的整個過程都應及時、公開、透明地向高校全體師生公布懲戒信息，信息公開發布的基本原則、主體、內容、時間、方式、法律責任等各個方面都應有權制定相應的規章制度和法律規定，信息公開也應法制化、規范化、制度化[4]。

（三）拓展救濟渠道

當今社會，有權必有相互救濟，沒有相互救濟的權利都可能是無法律意義的。我國高等院校教育部門應認真地聽取廣大學生的意見建議，拓寬多種學生權利救濟的機制。其中最重要的一點就是建立和完善學生聽證制度和學生申訴制度。