我國突發公共事件應急管理現狀及對策研究

張寧歌

西北政法大學，陜西 西安 710063

一、我國突發公共事件應急管理現狀

（一）我國應急管理體系已初步建成

1.應急預案建設：中國于2006年1月8日發布了《國家突發公共事件總體應急預案》，成為我國應急預案體系中的總體綱領，主要規定了應急管理的方向和原則。當前中國已經基本形成了以《國家突發公共事件總體應急預案》為總綱領，各級部門和地方政府分別建立相對的突發事件應急預案的應急預案體系。

2.應急管理體制建設：在國家建立統一領導下，應對突發公共事件堅持綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的原則。我國于2018年3月成立應急管理部，整合優化分散在11個部門的13項應急管理職能和資源，預防和解決重大安全風險，并完善公共安全體系。我國應急管理工作進入了綜合應急管理模式。

3.應急管理機制建設：應急機制應當注意應急管理體系建設，首先應該分析判斷事件類型和嚴重程度。黨和政府在應對SARS后的相關經驗表明，政府機關在突發公共事件中的責任重大，因此他們高度重視問責制，并頒布了相關法律和紀律法規。明確各級政府應對各種突發公共事件的責任，意味著建立了應急管理責任機制。

4.應急管理法制建設：《中華人民共和國突發公共事件應對法》于2007年11月1日正式施行，意味著我國突發公共事件應急管理進入法制建設階段。此后，我國加快建設突發公共事件應急管理專項法律法規。目前，我國初步形成了以《突發公共事件應對法》為核心，其他專項法律法規為基礎的應急管理法律體系。

（二）我國應急管理存在的問題

1.應急預案缺乏操作性

在突發事件應急過程中，缺乏關鍵性的銜接口，使得應急預案的實用性和可操作性大打折扣。應急預案的實施效用未達到預期，原因有三。一是應急預案的制定沒有目的性。相關部門沒有對突發公共事件發生的源頭以及特點進行歸納總結，并制定出對癥下藥的可行性方案，使得應急預案操作性不強，無法起到預警的作用。二是缺乏現場模擬應急演習的應急計劃。在突發公共事件發生之前，有關部門通常很少進行緊急演習，而在緊急演習中經常遇到的問題并沒有針對性的對策。三是政府通常不會印證突發公共事件應急預案是否可行，風險評估體系和能力都比較缺乏，預案達不到其預防的作用。

2.應急協同聯動機制不健全

應急管理部的價值在于協調和解決系統風險的能力，因而它的建立不光是整合了應對自然災害和事故災害的關鍵職責，還在于統籌協調各部門。首先，應急管理領域強調責任制，各級應急管理部門，尤其是基層應急管理工作人員感到壓力巨大，導致工作以應付為目的。目前應急管理機構只是簡單的歸類和合并，大部分領導和工作人員還是傳統的應急管理理念，把緊急控制和處理作為主要工作，而不關注預防。其次，地方應急管理部門與國家綜合性消防救援隊互不隸屬，且沒有自己的應急救援隊伍，社會救援力量也比較分散。

3.應急管理機制不完善

目前，我國的突發公共事件應急管理機制仍然難以應對日益復雜的突發公共事件，主要表現在：一是預警機制缺乏專業技術支持，事件預測準確率仍然很低；二是應急管理決策部門協調能力不足，同時缺乏專業應急管理能力和統籌調度能力。三是無法充分動員社會救助力量，由于無具體的制度規定，在實踐過程中難以達到最佳效能。

4.應急管理法制建設滯后

首先，作為我國第一部應急管理法律，《中華人民共和國突發事件應對法》原則上規定了協調聯動，在國家層面，多區域、多部門、多機構、多主體層面的應急協調缺乏規范性文件或標準，其他應急管理法規大多是各部門針對具體災害從各自的角度制定的，存在如多主體管理、職責重疊等問題。其次，具體細化突發公共事件應急管理各個階段的法律法規空缺，在實際操作中，往往臨時出臺針對該次突發事件的法規，無法達到規范化的要求。

二、提升我國突發公共事件應急管理能力的對策

（一）加強應急準備工作

一是建立應急演練機制。加強各類突發事件演練。針對局部地區災害頻發，應加大應急演練力度和頻率。此外，應當將所有參與應急管理工作的人員全部納入培訓人員范圍中。二是建立應急預報預警系統。各專項應急指揮機構負責預測預警工作的組織和管理，關鍵是信息平臺和信息系統，包括信息監測程序的確定、信息源分析的建立、日常數據監測、風險評估和分類體系。收集可能產生重大影響的國內外信息，按照早發現、早報告、早預警、早處置的原則，及時向各專項應急指揮機構報告，明確預警渠道和實施監控。根據可能發生的突發事件的嚴重程度和緊急程度確定預警級別，制定分級管理方法。

（二）完善應急管理部的綜合協調能力

一是構建培訓演練體系。首先要及時向全社會發布應急預案，為應急信息的發布提供平臺。應當加大對社會公眾防災減災能力的培訓宣傳，增強抗災能力。其次制定定期演練制度，充分發揮社會力量的作用，對社會力量進行應急反應和運行管理方面的培訓，對合格人員頒發專業證書。二是完善應急決策體系。應當以地方政府為決策主體的問責制，相關部門和區域協調配合，不斷提升政府在應急管理中的綜合協調能力，充分吸收專家和專業人員的意見，加強決策的科學性。決策指揮系統中各部門的層級高于其他部門，以保證指揮的權威性和統一性。最后，決策系統應當充分利用現代科學技術，加強決策的科學性，努力搭建信息平臺，快速高效獲取數據，提高決策指揮能力。

（三）健全統一的應急物資保障體系

一是加快建立一支應急隊伍。應該遵循專業化結合社會化的原則：在專業人才的領導下運用專業知識，同時動員全社會解決危機和以需要為導向的原則：專業隊伍的規模不僅要考慮政府的實際情況，而且要滿足地方應急類型的需要。二是裝備技術保障。引進國外先進技術和地方實際結合創新，研制開發具有地方特色的高技術裝備；事發地區與周邊地區進行互助合作，吸納專業應急管理技術人員；建立自上而下的應急指揮網絡體系，提高指揮效能和及時發布的有效性。三是加快建立巨災風險分擔機制。基于此模式，由市場分擔風險，加強與商業保險的聯動合作，加強金融資本市場對風險的承擔。

（四）完善應急管理法律制度建設

將《突發事件應對法》改造為“緊急狀態法”。它可以覆蓋四類突發事件的嚴重形勢，進行精細化和統籌規劃。經過全面規劃，在對局勢造成嚴重影響的情況下，宣布進入緊急狀態。同時，應適當降低門檻。可以將自然災害和事故災害這兩類高頻突發事件應急工作和需要交叉式、綜合式的工作，納入一部綜合應急管理法中。自然災害有其自身的特點和規律，有必要總結自然災害的共同特點和規律，制定綜合性的《自然災害防治法》，使得自然災害類的突發事件應急管理形成規范化、法制化，以節約資源，提高效率。在突發公共衛生事件的法律體系中，下一步應當制定《生物安全法》，今后可以在該法中加入核心制度，發揮應急基本法在公共衛生領域的作用。

（五）完善應急事后應對措施

一是完善恢復重建機制。堅持以人為本的原則，注重人民群眾的感受度和參與度。堅持因地制宜的原則，災后重建工作中不僅要從總體上進行宏觀規劃，而且要緊密結合災區的實際情況。恢復和重建工作不僅包括恢復經濟能力和基礎設施，而且還包括防止可能再次發生的災害以及恢復人民的身心健康。本著及時有效的原則，在突發事件得到穩定的控制后就要迅速開展恢復重建工作。在恢復重建過程中，要發揮政府的主導作用，充分發揮社會多種救援力量。第二，完善問責機制。建立績效考核體系，使各級政府部門不僅注重資金投入，更注重管理質量和效率等服務體系，同時注重產出和效率。