農村土地經營權流轉常見法律問題研究

于偉贊

山東司法警官職業學院，山東 濟南 250014

十八大以來，黨中央對穩定和完善農村基本經營制度、深化農村土地制度改革提出了一系列方針政策，在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權“三權”分置、經營權流轉的格局。2019年1月1日修訂實施的《農村土地承包法》對集體土地所有權、土地承包權、土地經營權的內涵、權能及相互關系進行了明確，確立了土地經營權的法律地位，對于促進土地經營權的流轉具有重要意義。

一、土地經營權的流轉

《農村土地承包法》修訂之前，在法律上并不區分土地承包經營權和土地經營權，因此也不區分互換、轉讓、出租、轉包等流轉方式，修訂之后的第二章第四節規定土地承包經營權的互換和轉讓。可以看出，轉讓和互換的對象是土地承包經營權，不發生三權分置的問題，因此本文探討的土地經營權流轉不包括互換和轉讓。

我國農村土地權利流轉中，轉包和出租是最常見的形式，二者在法律關系上沒有明顯區別。承包人將自己承包的土地通過轉包或租賃流轉給第三方經營，期限和條件由雙方協商，但是轉包或租賃期限不能超出承包戶對土地的承包期。采用這兩種方式流轉土地后，原土地承包關系不發生改變，土地所有權和承包權的主體沒有改變。承包方和發包方受承包合同的約束，經營者與承包方受流轉合同約束。入股是農戶將土地承包經營權作價為股權，聯合組成農業合作社從事農業生產，承包農戶入股只是為經營主體設定土地經營權，而不是移轉土地承包經營權，使“不論承包經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭”的政策目標得以進一步落實。①這種方式的土地經營權流轉，不改變原農村土地承包關系，在合作解散時，農民仍可收回承包地。在出租（轉包）和入股之外還有哪些其他方式流轉土地經營權，并沒有具體的規定，各地都有一些成功的試點經驗可供參考，如長沙的土地合作經營，成都的農地經營者租賃等②，有利于對于推動土地的高效流轉、促進規模經營。

二、土地經營權流轉中常見的法律問題及對策

《農村土地承包法》明確規定了土地承包合同及土地經營權流轉合同的一般條款，但土地經營權的流轉作為一種民事法律行為，雙方意思表示達成一致后，在流轉當事人之間就會產生法律上的約束力。在實踐中不簽訂流轉合同、合同條款不規范、合同內容不完備，權利與義務不明確等，增加了出現流轉糾紛的風險。

（一）土地經營權的流轉是一種法律行為，雙方之間不能僅靠口頭約定，應簽訂書面合同，否則對于流入方利益的保護不利。

1998年9月，原告卞某取得6畝集體土地承包經營權，但未實際耕種，而是將其中的3畝承包地流轉給被告張某耕種，另3畝承包地流轉給馬某耕種，后馬某又將該3畝土地流轉給被告周某耕種至今。上述流轉均未訂立書面合同，亦未對原告的承包經營權進行變更。2010年原告起訴張某和周某要求返還該6畝承包地使用權。起訴時該承包地已種植農作物，收獲期在6月上旬。該案中兩被告雖實際耕種多年，但未取得承包經營權，亦未有明確的流轉協議，其拒絕返還無法律依據。因兩被告已在承包地種植農作物，返還承包地的履行期限應為該農作物收獲期屆滿至下一耕種期開始前。

（二）合同約定要盡可能明確，登記、備案等手續盡可能的完善，避免不必要的糾紛，尤其對于土地被依法征收、征用、占用時補償的有關問題、違約責任等應約定明確。

袁某與邢某簽訂土地承包經營權互換合同，約定邢某用承包地3畝與袁某園田地26壟互換，邢某用換得的園田地建造住宅。合同簽訂后，邢某在換得的26壟園田地上建造了住宅，袁某則耕種換得的3畝土地。后袁某與妻子劉某去世，其土地承包權由兒子袁甲取得并耕種至今。現該3畝土地被征用，袁甲與邢某因補償款歸屬產生爭議。邢某認為雙方的互換至今都沒有到村委會備案，亦未到縣級部門變更登記，足見雙方并沒有改變原承包合同意思表示，雙方簽訂的土地互換協議沒有完成法律規定的要件，因而無效。法院認為袁某與邢某均屬于同一集體經濟組織內部成員，雙方經自愿協商簽訂土地承包經營權互換合同，合同不違反法律的強制性規定，合法有效。雖然未辦理土地變更登記，但不影響互換土地承包經營權合同的效力。互換后雙方原有的承包關系消滅，新的承包關系產生，因此被征用的3畝承包地應得的征地補償費用應當歸袁甲所有。

（三）合同雙方應對合同的法律效力有充分的認識，切實履行約定的權利義務，不能以民間做法對抗合同的法律效力。經營者及農村集體經濟組織應加強對農民的法律宣講。

2013年8月，李某與張某簽訂《農村土地轉讓協議書》，約定將李某承包經營的7.5畝土地轉租于張某，租賃期限為20年，至2033年8月30日，并約定租金為220元/畝/年，每年8月30日前以現金的方式付清。2013年—2015年土地租賃費都按時給付。之后張某未再支付土地租賃費亦未耕種，因此李某未經張某同意于2018年4月對土地進行了復耕。現李某要求張某支付違約金。法院認為，張某不按時履行支付租金的義務，經李某催告后仍一直未履行給付義務構成違約。李某在未協商一致、也沒有明確通知張某解除合同的情況下，擅自將原出租的土地進行耕種不是合法的權利救濟方式，亦構成違約。雙方都違反合同的，應當各自承擔相應的責任。李某有關違約金的訴訟請求不能得到支持。

（四）土地經營權的流轉應當報發包方備案，不經備案而私下進行的土地經營權流轉，會造成法律關系的不穩定，增加法律風險。作為發包方的集體經濟組織應加強法律、政策的宣傳，引導土地流轉雙方簽訂書面的流轉合同，對于流轉期限超過五年的，引導當事人進行土地經營權的登記。

2005年5月，曾某與村民委員會簽訂農村土地承包合同，其中家庭承包土地8.3畝，承包期限2005年5月31日至2028年9月30日止，并辦理了農村土地承包經營權證。2007年春，曾某與其女兒曾甲、女婿商乙協商，將此塊8.3畝承包地交由女兒、女婿租種，并將經營權證書一并轉交給商乙。2007年秋，商乙與劉某協商將此地塊轉讓由劉某耕種，并將曾某經營權證一并轉交。事后，劉某即在此地塊進行糧食耕種，并領取了此地塊的糧食直補款。2012年1月，商乙去世。2015年7月，曾某以原由商乙租種的8.3畝地塊，未經過其同意，私自轉讓給劉某無效，向法院提起訴訟。該案件先后經歷了土地承包經營權轉讓被確認無效、劉某返還土地、曾乙向劉某返還轉讓款、曾某補償土地改造費用，曾某、曾乙要求劉某支付2008年至2017年期間該訴爭土地的租金并返還在此期間的糧食直補款被駁回等多次處理。

（五）作為農村集體經濟組織的發包方，應嚴格遵守《農村土地承包法》的規定，不得單方收回土地，亦不得強制流轉或以未經集體經濟組織許可阻撓承包方流轉土地經營權。

劉某于1999年10月與村委會簽訂土地承包合同，劉某以家庭承包方式承包集體土地2塊，各2畝，頒發土地承包經營權證予以確認。2001年，劉某將其承包的一級地2畝出租給王某建設海產品加工廠，王某支付租金5000元。2004年，王某將租賃原告的土地及地上建筑物作價15000元轉讓給金某。2004年7月，金某與村委會簽訂加工廠用地合同，合同約定金某租賃該村土地2.7畝，每年租金2160元，使用期限為50年。金某按照合同約定向村委會交納租金并使用土地至今，劉某主張的2畝土地包括在該2.7畝土地中。劉某與村委會及金某就該2畝土地權屬及租金給付產生爭議。法院認為，該案涉案土地尚在承包期內，在未征得劉某許可前提下，村委會擅自與金某簽訂租賃合同，侵犯了劉某的土地承包經營權。村委會主張劉某將涉案土地出租給王某用于建設加工廠，改變了土地的性質，其有權收回土地并重新與金某簽訂租賃合同。但本案中，村委會與金某簽訂租賃合同時，未以劉某違約使用土地為由將涉案土地收回，因此劉某與村委會的土地承包合同仍合法存續。

三、小結

土地經營權的流轉過程中，除了法律規定的完善、流轉手續的規范外，健全的配套制度也必不可少。對于因土地經營權流轉產生的法律糾紛，應依托各地公共法律服務平臺建立多元化的土地經營權流轉糾紛解決機制，如調解委員會參與糾紛解決、提高司法援助的比例等，為土地經營權的流轉保駕護航。

注釋：

①高圣平.論承包地流轉的法律表達——以我國《農村土地承包法》的修改為中心[J].政治與法律，2018（8）.

②魯愛蓉.“三權分置”下農村土地經營權流轉的法律問題研究[D].華中農業大學，2018.