淺議公安機關刑事立案程序中的問題及完善方法

羅筠蓮

西北政法大學，陜西 西安 710063

一、概述

刑事訴訟中的立案（以下簡稱“刑事立案”）程序是刑事訴訟的首要程序，只有經過立案程序，刑事訴訟活動才能展開。因此，研究立案程序相關問題，具有重要意義。

（一）刑事立案的概念

依據《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第一百一十二條之規定，刑事立案的概念可以界定為：公安機關、人民檢察院、人民法院依照管轄范圍，審查和處理與案件有關的材料，認定是否有犯罪事實需要追究刑事責任的訴訟活動。

（二）刑事受案與刑事立案

受案即受理案件，“受理”指“接受辦理，接受處理”，刑事受案是指公安機關、人民檢察院、人民法院等有權處理刑事案件的國家專門機關接受處理涉及刑法的案件。刑事受案是刑事立案程序的初始階段，例如普通民警發現各類警情后，通過初步分類，將可能涉及刑法的案件移送至辦理刑事案件的部門，該部門“刑事受案”后通過對案件材料的審查，確定是否需要立案追究刑事責任。[1]因此，刑事立案包括刑事受案。

依據《刑事訴訟法》第一百零九條規定，只有專門的國家機關才享有刑事立案權。考慮到我國大多數犯罪案件由公安機關管轄，公安機關刑事立案中的問題也更具普遍性和代表性，故本文只討論公安刑事機關立案中的相關問題。

二、公安機關刑事立案的現有問題及成因

與采用隨機啟動模式的國家不同，我國偵查采用程序啟動模式，立案程序承載著分流過濾案件的作用，一方面可以更高效的利用司法資源打擊犯罪，另一方面也能防止偵查權濫用保障人權，使二者達到平衡，然而實踐中常出現失衡。

（一）刑事受立案率問題及成因

1.刑事受立案率低

由于我國公安系統具有一定的封閉性，歷年刑事立案率數據難以獲得，但從公安部在2015年下發的關于受立案問題的改革意見中可以窺得，刑事立案率低下已經成為亟待解決的普遍性問題。該意見下發至今已有近五年，然而應當立案而不立案的情況一次次引發輿論嘩然。可見，刑事立案率低的問題還未得到妥善解決。

2.受立案率問題成因分析

造成受立案率低的因素并不單一，筆者認為主要包含以下三個方面：一是迫于行政干預違法受立案；二是迫于破案率考核壓力，破案率作為重要考核指標，直接影響到辦案人員的利益，公安機關內部對于立案有“破而后立”、“不破不立”的做法，實質上導致了立案程序的虛置；[2]三是警力資源不足，目前我國犯罪事件呈現逐年上升趨勢，促使工作人員傾向于減少刑事立案數量。

（二）刑事立案審查問題及成因

1.刑事立案違法審查

公安機關在立案審查過程中會使用超出初查措施范圍的偵查措施進行調查取證工作。初查是指初步調查，只能采用調查措施，偵查措施是指“偵查機關在偵查實踐中，為了發現和控制犯罪，揭露和證實犯罪，最終緝捕犯罪嫌疑人，積極的收集證據從而查明案情，而依法采用的各種有效的偵查活動和方法。”[3]可見，偵查措施及只能運用于偵查活動中，違法偵查獲得的材料可能喪失證據效力，進而影響案件審判。

2.刑事立案違法審查的成因分析

在立案審查中使用偵查措施進行調查以確定是否應當刑事立案進而展開偵查，這種做法不僅違背法理，在邏輯上也無法延展。究其原因，主要有以下幾點，一是破案率考核的壓力，公安機關傾向于在確定立案前查清犯罪事實，必然導致調查措施激進；二是法律對于階段對犯罪事實的證明標準規定粗略；三是對于審查過程中進行的初查沒有明確的監督主體，導致缺乏公安機關在初查階段的行為缺少制約[4]。

（三）刑事立案監督問題及成因

1.刑事立案監督不足

依《刑事訴訟法》之規定，我國對公安機關刑事立案監督的對象包括應當立案而不立案、不應當立案而立案兩種情況，監督主體主要是檢察機關。根據2019年度人民檢察院工作報告中公布的數據可知，2018年最高人民檢察院進行立案和撤案監督只占整體監督案件的9.06%，與檢察院審查批捕的案件相比，只有批捕案件的3.84%。可見，在包含檢察院對自偵案件立案監督的情況下，檢察院立案監督工作占整體工作總量的比例也很低。

2.刑事立案監督問題的成因

對于檢察院對公安機關刑事立案監督問提已經有許多學者進行了論證。成因集中在以下幾個方面，一是“監督主體分離、程序割裂”，對于立案、偵查不同環節由不同的檢察員負責監督；二是對立案監督缺乏明確的法律依據，對于監督方式、程序等沒有明確規定；重大監督事項案件化辦理的理論和實踐）；三是立案監督案件來源單一，檢察機關對公安機關立案監督過于被動。

三、完善公安機關刑事立案問題的方法

在我國刑事訴訟采用單軌制偵查和職權主義的基礎上，刑事立案程序有不可或缺的作用。但現有的公安機關刑事立案程序還有許多不足，筆者認為可以通過以下方法完善。

（一）從公安機關內部進行完善

1.合理配置資源

實踐中，公安機關的工作壓力主要堆積在基層派出所。基層派出所處于接觸刑事案件的線索的第一線，對于刑事立案程序的進行有關鍵的作用，因此，加大對基層派出所的資源分配比例，在一定程度上可以改善公安機關不接案、不受案的情況。

2.轉變公安從業人員思想觀念

“不破不立”等情況要求公安機關轉變過于追求高破案率的思想。公安偵查工作的成功與否，不僅僅局限在發生刑事案件后破案與否，還反映在對犯罪行為的預防上。在衡量偵查工作的優劣時，要同時兼顧。因此，只有轉變思想，公安機關刑事立案率低、初查中濫用偵查權的問題才能從根本上得到改善。

3.增強公安機關刑事立案獨立性、透明性

公安機關刑事立案審查具有司法屬性，因此要保證其工作的獨立性，降低行政干預對刑事立案的影響。此外，公安系統封閉的內部環境不利于刑事立案，因此，加強刑事立案程序的透明化是改善公安機關刑事立案問題的關鍵。

（二）從公安機關外部進行完善

1.加強檢察機關對公安機關刑事立案監督

（1）轉變監督工作方式。人民檢察院對于公安機關的刑事立案監督是保障立案權合法性的重要成分，檢察員對于立案程序的被動監督對于公安機關刑事立案的規制作用不足，除了被動審查公安機關提交的刑事立案材料外，主動構建自己的立案監督平臺，更廣泛的獲取有關公安機關刑事立案問題的材料，加強刑事立案監督信息公開，才能夠改善刑事立案監督問題。

（2）細化對檢察機關對公安機關刑事立案監督依據。《刑事訴訟法》第一百一十三條明確了檢察機關對公安機關刑事立案的監督權，最高檢與公安部關于刑事立案監督問題的規定明確了兩機關刑事立案監督的工作方式，但對于監督的對象只簡單規定為應當立案偵查而不立案偵查、不應當立案偵查立案偵查兩種。對于公安機關立案審查的具體措施是否應當監督、如何監督未曾提及，只有明確這些具體內容，檢察機關對于公安機關刑事立案的監督工作才能落到實處。

2.完善與公安機關立案程序相關的法律依據

（1）完善公安機關刑事立案標準。公安機關刑事立案程序中的審查本質上是一種證明活動，因此，也應當有法定的證明標準，《刑事訴訟法》僅規定“認為有犯罪事實需要追究刑事責任”的應當立案。“事實”是指“事情的真實情況”，“需要”指“應該要”，其證明標準過高，促使立案審查走向變相偵查，同時，“認為”一詞具有較強的主觀性，雖然該詞理論上降低了一定的證明標準，但過于這種簡單的折衷表述，容易使人產生推諉情緒。可以改為“有涉嫌犯罪的事實”、“沒有證據證明不需要追究刑事責任”。

（2）完善刑事立案審查的具體措施。我國法律對于立案審查的具體措施沒有系統明確的規定，對于公安機關刑事立案審查具體措施的規定散見于公安機關的各個文件，也并未明確立案審查與“初查”的關系，僅有人民檢察院對于自偵案件立案作出了“初查”有關規定。應當明確公安機關刑事立案審查的過程可以運用的具體任意性措施，如現場訪問等，同時應當明確審查過程中不能采用強制性措施，為公安機關刑事立案審查提供充分的法律依據。