基于成本—效益分析法的全球“糖稅”政策透析

王文君 吳弘巧 康蘋 曾逸艷

[摘 要]2000年以來，健康問題尤其是肥胖問題成為世界各國關注的焦點。作為肥胖的元兇之一，許多國家主張通過征稅的手段對糖的消費進行控制。截至2018年，全球已有50個國家和地區實行了“糖稅”制度。文章通過對國外現存有關“糖稅”的研究成果以及已經開征“糖稅”的各國相關文本內容的研究，基于成本—效益分析法，分別從成本和效益角度對目前各國的“糖稅”政策效果進行分析，并最終基于健康角度對成本和效益進行對比，得出“糖稅”政策的實施雖然會產生一定的成本，但在促進世界人民健康、減少相關慢性疾病方面發揮著積極作用的結論。

[關鍵詞]“糖稅”;含糖飲料;成本效益;肥胖;健康

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.29.019

1 引言

稅收作為一種非常重要的政策工具，是政府公共財政最主要的收入形式和來源。“糖稅”作為稅收的一類，是指對糖及含糖產品按照一定的稅率進行征稅。對糖征稅，除了增加財政收入以外，也跟伴隨著經濟的發展，人們的健康問題受到政府高度關注有關。眾多研究表明，糖的攝入過量是導致許多慢性疾病的罪魁禍首之一。2018年世界衛生數據顯示，由于肥胖導致的二型糖尿病、心血管疾病、高血壓、高脂血癥等非傳染性疾病已成為導致死亡人口增加的重要原因。世界衛生組織曾基于此提出倡議：對含糖飲料實施有效稅收。

2 全球“糖稅”實施現狀

第二次世界大戰后，世界進入以和平和發展為兩大主題的歷史階段，積極關注國民的健康問題成為大勢所趨。20世紀以來，國外對于“糖稅”的相關研究如井噴式增長，據相關數據顯示，有關“糖稅”的研究文獻已經突破35000余篇。

各國學者圍繞“糖稅”政策的多個方面進行了深入研究，主要包括“糖稅”政策實施的可行性分析、“糖稅”的征稅范圍、稅率的制定、政策的影響等。據世界癌癥研究基金會統計，截至2018年，全球先后已有50個國家和地區開征“糖稅”，但不同的國家對“糖稅”的定義并不相同，征稅對象以及稅制也都存在顯著差異，如智利主要針對添加著色劑、香料或甜味劑的非酒精飲料征稅，對每100毫升（或同等比例）含糖量為6.25克或以上的飲料，稅率從13%提高到18%;墨西哥對生產商征收的1L/1 比索（相當于增加10%）的SSB（Sugar-Sweetened Beverages）消費稅;美國加利福尼亞州伯克利市對含糖飲料實行了每盎司1美分的SSB特別消費稅。

3 對“糖稅”政策的效益分析

3.1 經濟效益

第一，“糖稅”可以增加政府的財政收入。“糖稅”本身作為稅種之一，首先會給國家帶來財政收入。在許多已經實施了“糖稅”政策的國家，因征收“糖稅”所帶來的稅收收入已經非常顯著，另有各國學者通過搭建稅收模型的方法對“糖稅”所帶來的稅收收入進行了預測。

澳大利亞研究所Grattan的模型顯示，根據稅收種類和稅率，SSB稅收每年將產生4億～5.5億美元的收入，其收入估計與英國議會預算辦公室和Veerman等人建立的征收20%的從價稅所產生的收入模型一致[1]。在美國的另一項研究中也預測對含糖飲料征收每盎司1美分的國家稅，僅第一年就能籌集149億美元。州一級的稅收也將產生可觀的收入，例如，佛羅里達州9.28億美元，紐約州9.37億美元，得克薩斯州12億美元，加利福尼亞州18億美元[2]。也曾有學者對南非“糖稅”政策產生的稅收收益作出預測：“在未來20年里，政府將每年增加60億扎拉（4.5億美元）的稅收收入。”匈牙利政府曾對SSB、能量飲料和高熱量食品征稅，這些稅收在2013年產生了約6150萬歐元。

第二，“糖稅”可以減少因非傳染性疾病產生的醫療支出。近十年以來，因攝入過量糖分而導致的肥胖、糖尿病、齲齒等疾病每年給各國帶來了巨大的經濟損失，眾多國家實施“糖稅”的主要目的在于減少慢性病的危害。PWC曾于2015年發布報告稱：2011—2012年，澳大利亞因肥胖而承擔的費用總成本為86億美元，包括了政府和個人承擔的成本。同期，成人肥胖給英聯邦政府造成了60.6億美元的直接和間接成本。在美國，成年人因肥胖而增加的醫療費用高達2097億美元，占全部醫療費用支出的21%。除此之外，美國糖尿病協會發現，與糖尿病相關的醫療費用自2007年以來增加了40%以上，2017年躍升至3270億美元（其中包括2370億美元的直接醫療費用和因生產率下降帶來的900億美元損失），美國1/4的醫療開支都用于糖尿病的治療[3]。

而眾多研究表明，“糖稅”政策通過以稅收的方式來控制國民對糖分的消費行為，可以有效減少肥胖、二型糖尿病、齲齒等慢性病的發生率，從而降低相關疾病的醫療開支。2015年，澳大利亞的相關研究人員開發Ceri-Obesity模型的統計建模方法，該模型預測在2017年“糖稅”政策的實施將會減少17.33億澳元的醫療成本。美國學者研究發現，基于現有的SSB稅，其產生的效果在降低肥胖癥和糖尿病的發病率的同時，意味著美國未來十年可能節省171億美元的成本[4]。南非的“糖稅”研究中也提到：在牙科護理開支方面，這項措施共節省1.5901億元，在未來20年里，10%的SSB增稅將在20年內為南非節省20億南非蘭特（1.4億美元）的醫療補貼[5]。

需要說明的是，盡管肥胖、二型糖尿病、齲齒等疾病的病例增多以及醫療開支的增加原因不僅僅在于“糖分”的攝入過量，但已有大量證據表明，糖的確是罪魁禍首之一。

3.2 社會效益

“糖稅”可以減少因肥胖引發的相關疾病及其健康危害。采用“控糖限糖”的稅收手段對國民的健康飲食進行指導，不僅對減少經濟損失具有重大意義，更重要的是對國民健康水平的提升產生了積極作用。根據世界衛生統計報告顯示：2016年，估計有4100萬人死于慢性疾病，占總死亡人數的71%。其中心血管疾病死亡人數1790萬，占比44%;死于癌癥人數900萬，占比22%;死于糖尿病人數160萬，占比4%[6]。而肥胖則是引起心臟病、糖尿病、癌癥以及心血管疾病的原因之一。

目前，全球肥胖形勢嚴峻，WHO呼吁通過控糖來改善肥胖的健康問題。通過設置“糖稅”的經濟手段來應對市場失靈，正確引導國民的消費行為，對于改善因糖分攝入過量而導致的肥胖具有重要意義。

有人估算了澳大利亞20%的“糖稅”對健康的益處，研究結果顯示，半調整壽命年（HALYs）隨著BMI的降低而增加，這說明“糖稅”的確降低了肥胖的患病率。

菲律賓的一項研究結果顯示通過實施“糖稅”，可以避免5913例二型糖尿病、10339例缺血性心臟病、7950例中風的相關死亡病例。

美國對SSB征收20%“糖稅”潛在影響的研究預測出一個中間估值是成年人的平均體重將會在第一年減少0.97千克，從而減少2.6%～5%的超重以及3%的肥胖。這項稅收還將使美國的肥胖癥患病率降低1.5%，糖尿病發病率降低2.6%。

英國一項研究也估計，對含糖飲料征收20%的稅將使英國成年人的肥胖人數減少1.3%（18萬），超重人數減少0.9%（28.5萬）。收入為1/3（最低收入）、2/3和3/3（最高收入）的人群的肥胖患病率預計分別下降1.3%（0.3%～2.0%）、0.9%（0.1%～1.6%）和2.1%（1.3%～2.9%）[7]。

4 對“糖稅”政策的成本分析

4.1 政府成本

對于政府來說，“糖稅”政策從政府的調研、制定、出臺到落地實施各個環節，必然會產生巨額的稅收成本，從各國對于稅收制度的深入研究成果以及從不少國家已經實施的“糖稅”產生的現實數據中，筆者收集了大量有關“糖稅”的制定帶來的成本數據。

澳大利亞對含糖飲料進行建模的成本—效益分析研究中，對涵蓋了與稅收相關的執行、管理和合規，通過立法的成本進行了統計，總共需要花費大約1.2億美元。

在美國，Longet等人估計，每盎司0.01美元的全國SSB稅將使美國政府在第一年就花費5100萬美元，在10年的實施過程中，將總共花費4.3億美元[8]。迪肯大學對致力于解決澳大利亞肥胖問題的政策進行的分析表明，政府對含糖飲料征收健康稅的實施成本極低，約合118萬美元[9]。

南非的研究表示對糖征收20%的“蛀牙稅”，會產生3730萬美元的行政成本。

總的來說，政府作為國家政策實施的主體，任何稅收政策的落地實施必然會產生政府的行政、人力等一系列成本，但無論是從經濟角度還是社會角度，因“糖稅”付出的成本遠遠低于其帶來的經濟效益和社會效益。這一點，筆者將在后文中詳細闡述。

4.2 企業成本

在“糖稅”政策實施過程中，很大程度上的推行阻力來源于企業。這是因為“糖稅”給企業帶來的挑戰和壓力是最為直觀而明顯的。對于企業來說，其中最大的影響就是生產成本的增加以及消費者購買量的下降帶來的經濟利潤的減少。

當企業選擇為維持現有產品銷售量以獲取市場份額的手段時，就不得不自我消化由含糖產品帶來的稅收，但絕大多數的企業都會選擇將稅收轉移到消費者身上，這必然會帶來銷售量的下降（這也正是“糖稅”制度用以健康保護存在的意義）。許多研究試圖估計稅收對SSB消費的影響。對SSB稅影響的研究估計，SSB的價格彈性在-0.8～-1.26，意味著價格上漲10%將導致消費下降8%～12.6%。墨西哥的一項研究證明，對含糖飲料征收消費稅可以減少含糖飲料的消費，如2014年（稅收實施的第一年）減少了6%，2015年銷售總額下降10%，低收入家庭、居住在城市地區的居民和有子女的家庭的消費下降幅度更大。一項針對美國加州伯克利市低收入社區居民的調查發現，在征收含糖飲料稅之后的幾個月里，含糖飲料的消費量下降了21%，銷售額下降了9.6%。

另外，為有效規避“糖稅”制度帶來的額外生產成本，企業不得不在短時間內重新研制新產品以減少含糖量從而降低稅費，這就意味著企業需要投入大量的研發、人力、時間等成本。南非的研究者利用動態CGE模型，預測出“糖稅”政策實施之后，SSB部門的產出分別顯著下降20.5%、22.0%和24.7%，同時提到隨著稅收增加，SSB消費下降，勞動力市場的變化也可以預見。在這方面，SSB產品部門的裁員可能會增加22.5%（約3306人）。由于SSB消費的減少，與SSB產品及其整個價值鏈直接相關的就業會繼續下降。

4.3 消費者成本

“糖稅”給消費者帶來的成本，主要可以分為兩個方面，即精神成本和物質成本。

在物質成本方面，作為“糖稅”政策的直接作用者，稅收導致生產者生產成本的增加，從而轉移到消費者身上，必然會給消費者帶來購買成本的增加，迫使消費者以更高的價格購買含糖產品或放棄購買，曾經有過相關研究結果證明所有的SSB稅都轉嫁給了消費者。然而，也正是借助這一機制，“糖稅”才得以發揮“控糖限糖”的公共衛生效益。

在精神成本方面，“糖稅”可能影響個人的選擇自由。糖可以帶來精神上的愉悅和放松類，人對“糖”的渴望根植于謀求生存的天性，是人類在長期進化過程中自然選擇的結果。國內有學者分析：很多人吃糖過量不是不知糖的危害，而是有自己的權衡：寧要短期的愉悅，不妨犧牲長期的健康[10]。政府通過“糖稅”政策強行干涉人們的自我選擇，也可以說是給個人帶來了“精神成本”。

5 結論

從各國“糖稅”政策出臺至今，對于“糖稅”政策的爭論始終存在。稅收帶給生產者和消費者額外的負擔，對消費者“幸福感”的打壓等多個方面的影響難免會遭到相關群體的反感，但在促進群體健康、減少慢性疾病的數量、增加國家稅收、減少醫療開支等方面產生了積極作用。

總的來說，盡管“糖稅”政策的出臺過程中會產生一定的成本，但基于健康的問題界定角度，其產生的效益是遠遠大于花費的成本的。

目前，已經實施了“糖稅”政策的國家大多數都獲得了成功，部分（例如丹麥）失敗。其失敗受到多方面因素的影響，例如稅率的設置、征稅的對象和范圍，以及征稅地之外的市場的影響等。各國的“糖稅”制度也正在逐漸完善和發展的過程中，如何通過完善“糖稅”體制從而有效發揮“糖稅”在減少相關疾病以及促進國民健康方面發揮重要作用，需要更多的探索和總結。

參考文獻：

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[9]DUCKETT S，SWERISSEN H，WILTSHIRE T.A sugary drinks tax：Recovering the community costs of obesity[R].Grattan Institute，2016.

[10]陳興杰.多國征收“糖稅”，糖是個健康問題還是政治問題[N].新京報，2019-10-31（A4）.