吉林省空間規劃與發展戰略研究

鄧永旺 王昱博 孫韻植

摘要：新時期，吉林省探索空間發展規劃的編制思路，從戰略演變、特征識別、戰略實施三方面對空間發展戰略進行研究，提出空間發展戰略的相關思路與設想，提高政府在優化空間結構和統籌全域戰略資源要素的治理能力，構建一套協調近期與遠期目標、地方訴求與國家戰略、資源開發與保護之間的利益協調體系。應建立加量厚植生態資源、加價盤活生態資產，集聚做優規模農業、集聚做強中心城市的“兩加”“兩集聚”的空間發展戰略。

關鍵詞： 吉林省;空間規劃改革;省級空間規劃;空間發展戰略

中圖分類號：F127;TU982

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.05.010

國務院2019年印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，標志著我國新的國土空間規劃體系“四梁八柱”已經形成，國土空間規劃進入新時代。在當前不同層級的空間治理體系中，省級層面起著統籌全域資源配置、協調區域資源、落實國家戰略部署、引領地方發展、指導市縣管控等承上啟下的重要作用。[1]其中，戰略規劃是國土空間規劃的重要組成部分，決定著全域國土空間的戰略定位、發展目標以及生產、生活、生態格局。[2]新時期，吉林省進一步探索空間發展規劃的編制思路，從戰略演變、特征識別、戰略實施三方面對全省的空間發展戰略進行研究，提出空間發展戰略的相關思路與設想，為今后優化國土空間規劃編制工作提供思路。

一、省級空間發展戰略的理論基礎

空間發展戰略規劃內涵

戰略規劃最早可追溯到20世紀20年代。戰略規劃并不是為指導日常決策的某個具體問題而提出的，而是通過對重點問題的研判，為城市長期發展政策制定提供真正的指導。戰略規劃是用長遠發展觀解決現實戰略性問題的規劃，具有動態性、共識性、指示性的特征。20世紀70年代，西歐出現了空間發展規劃，通過將經濟增長均勻地分布在各個地區，以糾正市場失靈。20世紀末21世紀初，空間發展戰略規劃獲得歐洲各國關注，其有別于具體的空間設計，極具概念性和指導性。此外，與傳統的戰略規劃相反，空間發展戰略規劃更傾向于過程，“制度化”已經變得比規劃成果更為重要。傳統規劃認為“藍圖”是最終產品，而空間規劃戰略更關注區域變化過程，“藍圖”只是一種用來控制該區域變化進程的工具。[3]

空間發展戰略規劃是涉及空間、經濟、環境、生態、社會、文化等多方面多領域的綜合性戰略規劃，而省級空間發展戰略則旨在進一步提高省政府在優化空間結構和統籌全域戰略資源要素的治理能力。其核心是構建一套協調近期與遠期目標、地方訴求與國家戰略、資源開發與保護之間的利益協調體系。[4]

空間發展戰略導向演變分析

一是空間價值導向從經濟價值轉變為生態價值。以自然為本導向下的資源稅改革，通過踐行“兩山”理論，將三維空間價值進一步疊加生態環境這一維度。2013年房產稅改革和2016年資源稅改革，強化稅收對促進資源節約、環境保護的調控作用，標志著我國由工業文明開始轉向生態文明。該階段由追求高速發展轉向理性發展，空間價值的增值關鍵在于良好的生態環境。因此，國家以推進空間規劃體系改革為抓手，將頂層設計與地方試點相結合，探索生態文明導向下的空間價值轉換新機制。[5]二是在組織層面以自然資源部為載體實施“兩統一”。目前，國家、省和市縣級機構改革已經基本到位。機構改革對國土空間規劃體系建立并監督實施起到積極推動作用，有利于強化國土空間規劃的基礎作用，從體制機制上解決多規沖突的核心矛盾與問題，為提高空間資源利用效率和管控力度提供更有效的手段，為規劃實施、監督和管理全過程提供強有力的工具平臺。三是戰略任務從注重開發轉向統籌協調全域開發保護行為。省級層面更加注重協調性，在認清發展階段特征的基礎上，處理好國土空間戰略層面的三個關系。首先是處理好空間供給與需求的關系，結合自然資源承載力與發展訴求，優化三類空間比例，明確誰增長誰減少。其次是處理好空間發展均衡與非均衡的關系，統籌全域要素資源，優化空間布局，明確哪里增長哪里減少。再次是處理好自然資源與資產關系，盤活自然資源資產，構建生態文明背景下的資本回路，整體實現國土空間的綜合效益最大化。

吉林省空間發展戰略演變

吉林省“十三五”規劃提出“中東西”戰略，強調在中部地區形成以創新支撐和引領經濟發展的模式，在東部地區推動實現綠色轉型，在西部地區恢復生態本底。同時提出了“三個五”戰略，即發揮“五個優勢”、推進“五項舉措”、加快“五大發展”。2019年1月，吉林省進一步發揮各地區位特點、資源稟賦、產業基礎和交通設施優勢，打造“一主六雙”區域協調發展格局。“一主六雙”戰略是吉林省統籌“三個五”發展戰略、推動高質量發展、實現吉林全面振興全方位振興作出的重大決策，是統籌中東西“三大板塊”建設的載體，也是指導吉林省空間規劃的基本依據。

二、吉林省空間發展戰略研究思路

趨勢發展判斷

結合階段發展特征，吉林省未來發展趨勢將是“一跨一穩一積極”。“一跨”即深入挖掘吉林省生態資源優勢，實現生態跨越式發展。吉林省傳統區位優勢逐漸喪失，生態資源優勢進一步提升，融合良好的創新與綠色基因，具有換道超車的先天條件。吉林省應緊抓生態文明建設帶來的發展契機，充分發揮生態區位優勢，提高生態價值轉化能力，實現跨越式發展。“一穩”即尊重吉林省城鎮化發展特征，穩步推進新型城鎮化發展。落實國家新型城鎮化要求，應尊重吉林省當前人口收縮、要素流動不充分、城鎮化經濟壓力大的發展階段特征，推進以人為本的新型城鎮化進程，集中優勢資源向中心城市投放，穩步推進新型城鎮化進程。“一積極”即順應吉林省農村勞動力變化趨勢，積極推進農業規模化發展。貫徹習近平總書記“建設現代農業的排頭兵”的指示，積極應對吉林省農業生產效率不高和農村勞動力斷代的變化趨勢，充分發揮地處世界三大黃金玉米帶、耕地布局較為集中的優勢，提高農業生產效率和單位耕地面積糧食產出，穩步推進農業規模化發展。

戰略總體思路

針對國家戰略和省域空間發展的既有規劃中戰略內容部分進行提煉，依據吉林省四大戰略定位及發展目標，探索在集聚中走向平衡的城鄉和區域協調發展道路。提出加量厚植生態資源、加價盤活生態資產，集聚做優規模農業、集聚做強中心城市的“兩加”“兩集聚”的空間發展戰略，總體形成以長春、長白山兩心輻射帶動的“大生態、大農業、大城市”聯動發展的新格局。實施“生態+量”戰略。優先厚植生態本底基礎，統籌自然資源，結合生態保護紅線劃定，提升生態資源比重，強化生態節點、生態廊道及生態網絡建設與保護，通過系統性生態修復工程等措施，形成人與自然和諧共生的生態格局，構建穩定、系統的生態安全保護格局。實施“生態+價”戰略。厚植生態本底基礎上，依托生態格局，利用生態資源開發生態產品。通過打造省內生態大環線串聯生態產品，穩妥推進“生態+價”，從被動保護轉為主動提升。構建綠色產業體系，在自然資源利用等方面探索生態文明發展新路徑，加快生態價值轉化為經濟價值。實施“城鎮空間集聚中心化”戰略。深入推進強化中部、構筑支點、區域聯動的城鎮發展戰略，培育大都市圈和城鎮圈，引導全省生產要素向中心城市、對外通道集聚。優化省域城鎮體系，強化中心城市極化作用。加強省域對內對外通道建設，打造開放程度較高、韌性較強、高效連通的大城市格局。實施“農業空間集聚規模化”戰略。按照規模調大、結構調佳、效益調高的總體思路，以鞏固國家商品糧生產核心區地位、構筑城鄉一體化發展格局為目標，探索城鄉共融發展新模式，促進土地集約節約利用，實現人地關系協調均衡發展。打造以糧食生產為主、以特色農產品和畜牧養殖為補充的現代化大農業生產體系。

三、戰略實施路徑構建

“生態+量”戰略

針對吉林省中部東部西部的三大板塊生態問題，結合加數量、加質量的總體思路，提出構建自然保護地體系，加強生態廊道建設、自然資源保護利用、開展生態保護修復等生態保護策略，將吉林省打造成為邊疆地區生態安全屏障，實現生態空間山清水秀，提高國土空間適應氣候變化的韌性，形成人地和諧的生態安全格局。一是構建自然保護地體系，加強生態廊道建設，保護重要生態空間。圍繞西部查干湖、東部長白山、中部波羅湖等分區域重點生態源地，有效連通東部山地生態廊道帶、西部濕地生態廊道帶、中部水系生態廊道帶。加大對西部生態廊道生態綠化建設，主要有向海-龍沼-查干湖-莫莫格廊道。東部生態廊道連通性較強，應加大對其保護力度，主要有石湖-原麝-長白山廊道、長白山-甄峰嶺-汪清-虎豹公園廊道。中部以松花江水系和東遼河水系為重點，加強南北兩個水系生態廊道的保護。二是加強自然資源保護，開展生態保護修復，提升生態空間質量。堅持在東西兩大板塊實施生態系統修復、保護與建設并舉措施，構建省域東西雙屏障。森林生態系統維護與修復方面，推進長白山林區國有森林生態恢復;草原生態空間綜合治理方面，西部地區以三化治理為重點，實施禁牧、限牧、休牧和輪牧措施;濕地生態空間治理恢復方面，在大安、鎮賚、洮南等實施生態移民、退耕還濕、植被恢復，加快推進向海核心區生態移民后原有建設用地和生產用地恢復。

“生態+價”戰略

挖掘全域可以利用的自然資源潛力，增加區域內生態產品的價值，提出延長生態經濟產業鏈、串連全域旅游資源等生態開發利用策略。將吉林省打造成國家全域旅游示范區和老工業基地生態可持續發展試驗區，探索綠水青山就是金山銀山、白雪換白銀的吉林振興新模式，重塑省域自然資源資產化管理新格局。一是延長產業鏈，豐富生態產品體系。依托生態格局，在保護生態環境的基礎上，利用生態資源開發生態產品。發展“生態+旅游”，重點在東部長白山區域、中部吉林市、西部查干湖區域開展文化和生態互動，以旅游帶動相關產業;發展“生態+醫養”，依托長春、遼源、梅河口、通化、白山、敦化醫藥健康走廊，優化醫藥健康產業生產力布局，加快新舊動能轉換，推進以人參等藥材資源開發為特色的醫藥健康產業發展;發展“生態+種植”，在東部依托長白山特色資源優勢，優化綠色農業的產業布局，大力發展林下經濟，形成綠色農產品深加工等產業鏈條。二是串連全域旅游資源，塑造省域生態綠心。落實“一主六雙”產業空間布局“雙環線”，以長白山生態圈為核心，串聯中東西生態旅游資源，構建省域大旅游格局，打造生態綠心，實現綠色轉型，提升省域生態安全保障能力。沿生態廊道打造旅游環線，重點生態資源實現世界級、國家級、區域級不同層次的“直連直通”模式。以長白山為龍頭，聯動東北虎豹國家公園，盤活生態旅游資源。開發吉林特色新興文化旅游產品，培育工業旅游示范點。

“城鎮空間集聚中心化”戰略

圍繞集中優勢資源、先南后東的發展思路，結合優先向都市圈集聚、向對外開放通道集聚戰略，提出大力打造長春都市圈、培育省域重點區域、構筑對外對內聯系便捷且高效有序的城鎮通道和打造開放、聯動、和諧的城鎮空間體系等策略。將吉林省打造成世界先進制造業基地、老工業基地創新轉型示范區和“一帶一路”向北開放的重要窗口，形成以長春都市圈為核心、中小城鎮聯動發展的吉林省城鎮格局，共建全面全方位開放、協調共進的吉林省發展新格局。一是大力打造長春都市圈。推進產業鏈條整合，實現產業空間梯度化發展。推動都市圈形成“三二一”逆序化的產業分布規律：高層次生產性服務業向長春市進一步集聚，一般性生產性服務業向吉林市等次中心蔓延擴張，研發型輕制造、極端制造、規模制造將整體向外圈層轉移生長。分圈層梯次建立多模式軌道交通體系：核心圈層（半徑約20至30公里），結合長春市“四大板塊”產業空間布局，引導功能布局，塑造強大的中心體系，以地鐵為主，輕軌、有軌電車為輔;通勤圈層（半徑約50公里），加強與周邊縣市和鄉鎮的人流聯系，實現快速便捷通勤聯系，以市郊鐵路、快線為主，充分利用既有鐵路的線、站資源，謀劃長春鐵路樞紐西環線、米沙子編組站;輻射圈層（半徑約100至200公里），核心區與周邊城市的經濟產業聯系，以高速鐵路和城際鐵路為主。二是沿“雙通道”積極培育重點區域。打造以重點區域為中心的高效互通的綜合交通體系，實現城市功能之間“點到點”的直接聯系，形成更加高效連接的省域國土空間格局。沿“長白通（丹）”“長吉琿”對外雙通道向梅河口、柳河、輝南、東豐、延吉、琿春城鎮圈集中，形成省域內各資源要素向城鎮圈聚集的空間發展模式。協調和龍、龍井、圖們與琿春之間的口岸分工協作，整體打造延吉-圖們-琿春的邊境城鎮聚集區。整合開放資源，積極謀劃在長春、梅河口和琿春設立自貿區，打造我國向北開放重要窗口。三是積極打造向南向東開放通道，形成對外開放新窗口。以長春市為基點，構建兩個方向的開放通道，形成向東開放聯通東北亞各國、向南開放面向環渤海、京津冀地區。以長吉圖開發開放戰略為基礎，實施借港出海，加快跨境交通基礎設施建設，扶持琿春-扎魯比諾-束草航線穩定運營，與俄“濱海2號”國際運輸通道相連接，開辟“冰上絲綢之路”起點，推進國際貿易大通道建設，真正實現“一帶一路”貫通并環繞歐亞大陸。

“農業空間集聚規模化”戰略

農業空間規模化發展是現代農業的主要發展方向。圍繞農業空間集聚規模化，提出生活空間向中心村（鎮）集聚，嚴控村莊建設用地增長;生產空間向新型經營主體集中，加快土地綜合整治，推動園藝特產業振興。將吉林省打造成全國規模農業先行區、糧食主產區和城鄉融合發展先行區，推動農業規模化發展，鞏固國家商品糧生產核心區地位，構筑城鄉一體化發展格局，走出一條現代化大農業發展道路。一是推進農村居民點多核破碎化向中心集聚化演變。農業生活空間構建“城鎮-中心村（農場）”的二級結構，構建“疏密有致、規模組團、和諧集約”的居民點布局。根據高密度點狀、帶狀布局特征，中部地區應依托道路交通聯系，合理引導城市周邊農村居民點塊狀集聚，形成網絡節點式居民點布局，縮減小規模零散居民點，打造現代化城郊社區，服務城市發展。根據沿河谷、交通線點狀布局特征，東部山區應合理引導人口、用地向中心鎮和集聚提升型村莊集聚，沿交通廊道、河谷串珠狀集聚，整合撤并交通不便、發展落后、規模較小、空心化嚴重的居民點。根據低密度塊狀布局特征，西部草原區應針對通榆縣、洮南市、鎮賚縣等生態工程修復地區實施生態移民，有序引導人口向周邊城鎮、新建中心社區、集聚提升型村莊集聚。疏解人口規模，騰退建設空間。在其他地域合理引導向小城鎮、集聚提升型村莊塊狀集聚及沿重要交通軸線帶狀集聚。二是加快土地綜合整治，促進鄉村生產空間規模經營。堅持最嚴格的耕地保護制度，優化耕地生態系統，實施保護性耕作，加強農田生態保育、農田修復，推進農地整理、宅基地復耕土地整治工程。培育和探索新型農業經營主體和大中小型規模化經營模式，促進農田集中連片經營。強化東部森林帶黑土地保育措施，扭轉東部地區農田生態系統亞健康狀態。積極引導家庭農場和合作經營，探索日本式小規模家庭單位農業生產經營模式，鼓勵以政府、公司為經營主體的美國式大型農場經營模式。

總之，新時期的國土空間規劃將以“堅持人與自然和諧共生”作為基本出發點，重點推進“高質量發展+高品質空間+高水平治理”的全面永續發展。省級層面的空間規劃居于承上啟下的戰略地位，其空間發展戰略更應突出協調性。吉林省應在協調發展和保護的關系中，探索一條“綠水青山也是金山銀山”的生態價值向經濟價值轉化的發展模式;在協調效率和公平的關系中，探索一條“都市圈+城鎮圈”共生共榮的開發模式，為全國嚴守自然資源底線、提升特色資源價值、統籌全域資源要素開發和保護、推動形成“一優三高”美麗中國畫卷提供吉林經驗。

參考文獻

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責任編輯 王寶珍