野生動物保護之環境公益訴訟路徑探析

朱燁 梁勇

我國是世界上野生動物種類最多的國家之一，也是瀕危動物存在的數量大國，非法獵捕、殺害、買賣、食用野生動物，破壞野生動物棲息地等行為屢禁不止，不但破壞了生物多樣性、影響生態平衡，亦可能危害公眾健康和公共衛生安全。刑法和行政法對此積極予以回應，刑事制裁和行政規制手段綜合發力，取得一定成效。但新冠疫情的爆發暴露出我國在野生動物保護方面存在法律規定滯后、執法不嚴等各種問題，傳統刑事制裁和行政規制手段無法擔負起全面制止侵害野生動物的行為的功能，需要我們在現有刑事和行政手段之外，找尋保護野生動物的新路徑。2012年《民事訴訟法》修改以來，公益訴訟作為一種新型訴訟制度進入公眾視野，兼具補充性、預防性和修復性價值與功能的公益訴訟制度，為野生動物保護提供了一種全新路徑。

一、野生動物保護傳統路徑的檢視

對我國野生動物保護的現有法律梳理后，發現刑事制裁和行政規制是我國野生動物保護的主要路徑。其中，刑事制裁主要是依據刑法的規定對非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物等行為進行制裁，依賴的是刑事制裁措施的威懾性。行政規制更多的是倚重行政措施，將名錄制度作為野生動物保護制度的基礎，行政許可制度作為野生動物保護制度的主體，行政處罰作為主要的懲罰手段。通過對野生動物保護傳統路徑進行檢視，該兩種制裁路徑雖然在野生動物保護方面發揮了重要作用，但仍存在不足之處。

（一）野生動物保護的現有法律規定

我國法律中，關于野生動物保護的規定主要體現在《憲法》《物權法》《刑法》《野生動物保護法》及《野生動物保護法實施條例》等法律法規之中。其中，《憲法》第九條規定，國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。《物權法》第49條規定，法律規定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有。《野生動物保護法》及《野生動物保護法實施條例》規定了野生動物及其棲息地保護、野生動物管理以及違反規定應當承擔法律責任等方面的內容。《刑法》第341條規定，非法獵捕、殺害國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物的，或者非法收購、運輸、出售國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物及其制品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；情節嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；情節特別嚴重的，處十年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財產。違反狩獵法規，在禁獵區、禁獵期或者使用禁用的工具、方法進行狩獵，破壞野生動物資源，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。

2020年初新冠疫情發生后，十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了《全國人大常委會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，全面禁止食用國家保護的“有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物”以及其他陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養的陸生野生動物。全面禁止以食用為目的獵捕、交易、運輸在野外環境自然生長繁殖的陸生野生動物。此外，森林法、漁業法、草原法、畜牧法、環境保護法，也規定了保護野生動物的相關內容。

（二）野生動物保護的傳統路徑及不足

1.行政規制：“名錄制度+行政許可+行政處罰”模式

縱觀《野生動物保護法》等法律法規，我國野生動物保護的行政規制措施主要是以“名錄制度”為基礎，①《野生動物保護法》第10條規定，國家對野生動物實行分類分級保護。國家對珍貴、瀕危的野生動物實行重點保護。國家重點保護的野生動物分為一級保護野生動物和二級保護野生動物。國家重點保護野生動物名錄，由國務院野生動物保護主管部門組織科學評估后制定，并每五年根據評估情況確定對名錄進行調整。國家重點保護野生動物名錄報國務院批準公布。地方重點保護野生動物，是指國家重點保護野生動物以外，由省、自治區、直轄市重點保護的野生動物。地方重點保護野生動物名錄，由省、自治區、直轄市人民政府組織科學評估后制定、調整并公布。有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物名錄，由國務院野生動物保護主管部門組織科學評估后制定、調整并公布。以“行政許可制度”為主體，②《野生動物保護法》第21條規定，禁止獵捕、殺害國家重點保護野生動物。因科學研究、種群調控、疫源疫病監測或者其他特殊情況，需要獵捕國家一級保護野生動物的，應當向國務院野生動物保護主管部門申請特許獵捕證；需要獵捕國家二級保護野生動物的，應當向省、自治區、直轄市人民政府野生動物保護主管部門申請特許獵捕證。以“行政處罰”為主要的懲罰手段，③《野生動物保護法》第49條規定，違反本法第三十條規定，生產、經營使用國家重點保護野生動物及其制品或者沒有合法來源證明的非國家重點保護野生動物及其制品制作食品，或者為食用非法購買國家重點保護的野生動物及其制品的，由縣級以上人民政府野生動物保護主管部門或者市場監督管理部門按照職責分工責令停止違法行為，沒收野生動物及其制品和違法所得，并處野生動物及其制品價值二倍以上十倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。形成了“名錄制度+行政許可+行政處罰”的野生動物保護行政管理模式。該模式在野生動物的保護中起到了十分重要的作用，但其不足之處亦應關注。一是野生動物名錄界定限制了野生動物保護的成效。目前，我國野生動物保護名錄主要分為國家重點保護野生動物名錄、地方重點保護野生動物名錄和國家保護的有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物名錄。根據法律規定，以上名錄要定期更新，但是根據目前可以收集到的資料來看，僅國家重點保護野生動物名錄在2003年微調一次，其他名錄并未按照法律規定的期限進行更新。此外，名錄還存在未能按照物種實際狀況進行增補、物種保護級別未能得到及時有效提升、分類不合理導致物種檢索困難、對社會影響較大的關鍵物種未形成覆蓋、國家級物種名錄和地方級物種名錄覆蓋重疊等問題。④參見韓雪松、趙翔、呂植：《野生動物保護名錄，一把刻度模糊的卡尺》，載光明日報網站2020年2月29日，http：//share.gmw.cn/news/2020-02/29/content_33605211.htm。以上問題的存在，限制了我國野生動物保護的實際成效，也給野生動物保護行政執法工作帶來不便。二是實施野生動物保護監管主要依靠行政許可的事前準入。以《野生動物保護法》為例，目前涉及野生動物保護的行政許可事項主要有：出售、購買、利用國家重點保護野生動物及其制品審批，人工繁育國家重點保護野生動物許可，狩獵證核發，外國人對國家重點保護野生動物進行野外考察、標本采集或者在野外拍攝電影、錄像的審批，特許獵捕許可等。但是，如同其他領域行政許可存在的問題一樣，野生動物保護行政許可也存在“重審批、輕監管”的問題。對野生動物保護行政許可的執行情況疏于監督，致使超出行政許可審批范圍、未按行政許可要求實施相關行為的情形時有發生。雖然自2013年起按照國家“放管服”改革要求，野生動物保護部門重點強化了對野生動物的事中事后監管，引入“雙隨機、一公開”機制，但是現有野生動物保護監管部門和監管人員的觀念和能力往往難以適應野生動物保護事中事后監管要求。三是行政處罰等行政執法保障力度不及預期。隨著法律意識的提高，人們對政府依法行政的要求也逐漸提高。政府在實施行政規制如行政處罰和行政強制的權力時，也要嚴格遵守行政執法程序。雖然程序正義是行政法領域必須長期堅持的一項重要原則，但在野生動物保護領域中存在行政執法啟動難和程序復雜的問題。另外，野生動物保護領域行政執法存在一些監管力量薄弱、履職不到位、“貓鼠一家”問題。例如，江西省森林公安局破獲的一起販賣野生動物案中，共立刑事案件27起，抓獲犯罪嫌疑人44人，涉及省級重點保護野生動物17000余只，國家二級重點保護野生動物42只，國家一級重點保護野生動物制品一批。在該案中，野生動物保護管理部門工作人員為不法分子非法開具運輸證明文件，充當保護傘，為犯罪活動提供便利。

2.刑事制裁：強威懾性和輕刑化的矛盾體

長期以來，威懾都被認為是刑罰的主要目的，刑罰也是威懾性最強的法律措施。雖然行政法上的高額罰款也能產生威懾性的效果，但是與刑罰這把達摩克利斯之劍相比，其威懾性大打折扣。我國之所以將野生動物保護置于刑法的保護范圍之內，就是要利用刑罰的強威懾性加大對涉嫌野生動物保護違法犯罪行為的打擊力度，威嚇其他人不敢實施非法收購、獵捕野生動物等行為。例如，河南大學生閆某非法收購、獵捕珍貴、瀕危野生動物一案中，①參見閆某非法收購、獵捕珍貴、瀕危野生動物案，河南省新鄉市中級人民法院（2015）新中刑一終字第128號刑事裁定書。閆某伙同他人掏鳥窩捕獲國家二級保護動物燕隼16只，被判處10年半有期徒刑。但野生動物保護司法實踐中，更多的卻是在定罪量刑上出現了刑罰輕刑化的趨勢，適用緩刑和罰金的比例越來越高，犯罪成本越來越低，以至于有些職業獵捕、收購、販賣者“心甘情愿”繳納罰金，感覺它“不過是稅”而已，因而涉及野生動物保護的犯罪時有發生，刑事制裁的威懾力度越來越弱。例如，被告人賈某非法出售珍貴、瀕危野生動物一案中，②參見賈某非法出售珍貴、瀕危野生動物案，山東省德州市德城區人民法院（2019）魯1402刑初98號刑事判決書。賈某出售2只國家二級重點保護野生動物獼猴，最終僅被判處有期徒刑一年六個月，緩刑二年，并處罰金人民幣一萬元。

另外，即使需要發揮刑法的強威懾性作用，但是野生動物保護也不能過于倚重刑事制裁手段：一是刑罰的威懾性存在失效的可能。我國長期受“重刑主義”思維的影響，對于犯罪行為習慣性反應就是加重刑罰，增設罪名。但是，此種做法只有在人們懼怕刑罰威懾性的前提下，才能適用。如果違法收益遠高于違法成本，人們已經不在乎受到嚴厲的懲罰，那么刑罰的威懾力度則大大降低。二是刑法保護范圍窄。涉野生動物保護的罪名主要有非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪；非法收購、運輸、出售珍貴瀕危野生動物、珍貴瀕危野生動物制品罪；非法狩獵罪；走私珍貴動物、珍貴動物制品罪。以上罪名主要涉及直接作用于野生動物的犯罪行為，但是對于濫用野生動物資源引發生物安全嚴重危險的行為，難以直接適用現有罪名予以制裁。三是刑法的入罪門檻高、證明標準高，多數違法行為難以通過刑法手段予以制裁。例如，破壞野生動物的棲息地、非法食用野生動物、為野生動物交易提供場所、方便或者交易廣告等間接作用于野生動物的違法行為均難以通過刑事手段予以制裁。

二、野生動物保護公益訴訟的價值與功能

《民事訴訟法》《行政訴訟法》《環境保護法》修正后，環境公益訴訟制度在我國正式確立。①《民事訴訟法》第55條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。《行政訴訟法》第25條第4款規定，人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。隨著環境公益訴訟的實踐與發展，公益訴訟立法越來越趨于明確具體，可操作性不斷加強。環境公益訴訟因其所具有的獨特價值和功能，有別于行政規制和刑事制裁，成為野生動物保護的新路徑。②根據我國目前法律規定，法律規定的機關和有關組織可以對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起環境民事公益訴訟；檢察機關在履行職責的過程中，在生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域發現負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，導致國家利益或者社會公共利益受到侵害，而提出檢察建議，督促相關機關依法履職，在不依法履職的情況下，檢察機關可提起行政公益訴訟。

（一）補充性：彌補傳統保護路徑的不足

野生動物保護公益訴訟的補充性體現在以下兩個方面：一是保護范圍的擴大。我國對于野生動物的保護主要是實行分類分級保護，主要以野生動物的珍貴瀕危程度、保護等級以及國家重點保護野生動物名錄來確定野生動物保護范圍。雖然全國人大常委會《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》對于食用陸生野生動物已經全面禁止，但是對于重點保護范圍之外的野生動物種群，以及不具有重要生態科學社會價值的野生動物來說，同樣還面臨著諸多其他違法行為的威脅，且這一類動物種類更多、數量更大、分布更廣。任何一種野生動物都面臨變為瀕危、珍稀物種的可能性，對未納入保護范圍的野生動物的侵害也可能帶來巨大危害。例如，經科學家研究，體內冠狀病毒基因序列與新冠病毒高度相似的中華菊頭蝙蝠即為非珍貴、瀕危野生動物。野生動物保護公益訴訟，可突破分類分級保護制度及保護名錄的限制，從野生動物本身的屬性出發實現對野生動物的全面保護，彌補了刑法保護范圍過窄的問題以及因名錄限制導致的行政規制缺位。二是規制行為的擴張。對于侵害野生動物棲息地、破壞野生動物洄游、遷徙活動等以及一些間接作用于野生動物、引發生態系統失衡的違法行為，我國刑法均缺乏相應的制裁措施。而公益訴訟制度為野生動物保護提供了另外一種可能，即對于已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的侵害野生動物的行為，均可基于公共利益的考量提起公益訴訟。例如，中華環境保護基金會訴長島聯凱風電發展有限公司候鳥遷徙保護生態損害責任公益訴訟一案中，①參見中華環境保護基金會訴長島聯凱風電發展有限公司候鳥遷徙保護生態損害責任公益訴訟案，山東省煙臺市中級人民法院（2016）魯06民初373號民事調解書。因聯凱公司在山東長島國家級自然保護區核心區內違規建設風電項目，違建風機設施處于中國東部候鳥遷徙的必經之路，為保護候鳥的遷徙、繁衍，中華環保基金會向煙臺市中級人民法院提起民事公益訴訟。另外，由于行政監管的缺位，怠于履職、權力濫用、權力尋租等現象的出現，容易導致行政失靈的發生。對野生動物保護提起行政公益訴訟一方面實現了對行政行為的監督與約束，另一方面也彌補了行政執法的不力。如湖北省宜昌市點軍區人民檢察院訴宜昌市點軍區環境保護局怠于履行法定監管職責行政公益訴訟案中②湖北省宜昌市點軍區人民檢察院訴宜昌市點軍區環境保護局怠于履行法定監管職責行政公益訴訟案，湖北省宜昌市點軍區人民法院（2017）鄂0504行初1號行政判決書。，涉案污染行為發生的長江干流區域正好系中華鱘自然保護區及魚蝦產卵場。宜昌市點軍區環境保護局作為負有環境保護職責的行政機關，在接到檢察建議后仍未徹底治理污染問題，檢察機關以行政機關怠于履行職責提起了行政公益訴訟，督促行政機關依法全面履行職責。

（二）預防性：事后規制轉向事前預防

環境公益訴訟的功能不僅限于對已經發生的生態環境損害進行事后救濟，還可預防損害的發生，只要具有損害社會公共利益的重大風險即可提起環境民事公益訴訟，無須發生實際損害的后果。《環境保護法》第5條規定了“預防為主”的原則，公益訴訟的預防性功能，亦符合環境保護法的立法理念與原則。野生動物作為一種特殊的環境要素，一旦受到侵害很可能出現種群滅絕的不可逆的損害后果，如被譽為“長江女神”、享有“鯨類進化珍貴的活化石”之稱的白鱀豚，已經因棲息地喪失及長江水污染的加劇等原因，被宣布功能性滅絕。因此公益訴訟的預防性價值和功能，對野生動物保護來說更有其獨特意義，有別于損害發生后的事后救濟方式，相當于一種“前瞻性保護”、“搶救性保護”。如北京市朝陽區自然之友環境研究所訴新平公司、中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司環境污染責任糾紛案——即“綠孔雀棲息地保護公益訴訟案”中①王妍：《云南綠孔雀”公益訴訟案一審宣判：立即停止水電站建設》，載新華網2020年3月20日，http：//www.xinhuanet.com/2020-03/20/c_1125742701.htm。，戛灑江一級水電站一旦建成蓄水，將導致綠孔雀棲息地被盡數淹沒，對綠孔雀產生毀滅性的影響，而綠孔雀目前在我國現存數量少于500只，已經被《云南省生物物種紅色名錄（2017版）》列為極危物種。自然之友通過環境民事公益訴訟來保護綠孔雀的生息繁衍，捍衛綠孔雀最后一片完整棲息地，該案也是國內第一例瀕危野生動物保護預防性民事公益訴訟。再如，自然之友訴云南華潤電力（西雙版納）有限公司等預防性環境公益訴訟一案中②郄建榮：《環保組織提起公益訴訟云南玉溪中級法院受理》，載法制網2018年2月24日，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1593263636371821627&wfr=spider&for=pc。，回龍山水電站建設區和淹沒區內的植被大部分為具有極高生態價值的熱帶雨林，且水電站所處位置是瀾滄江流域魚類唯一的洄游通道。自然之友提起公益訴訟，一定程度上保護了西雙版納熱帶雨林和瀾滄江的珍稀魚類。

（三）修復性：環境公益訴訟的終極目的

修復性司法是環境公益訴訟的一項重要功能，旨在判令行為人通過修復受破壞的生態環境，恢復生態環境至遭受破壞之前的狀態。對于野生動物保護來講，修復性司法亦屬不可或缺的一種責任承擔方式。例如，前述中華環境保護基金會訴長島聯凱公司候鳥遷徙保護生態損害責任公益訴訟一案，該案經調解結案，雖然涉案風力機組拆除技術復雜、專業性強、拆除成本極高，但長島聯凱風電發展有限公司須拆除在山東長島國家級自然保護區核心區內建設的七臺風機及配套設施，還應在長島國家級自然保護區管理局監管下，承擔生態環境修復義務。

我國野生動物保護司法實踐中，刑事和行政手段在打擊野生動物保護違法犯罪行為時，往往側重于對違法當事人的懲治和處罰，集中表現就是對違法犯罪行為“一判了之”“一罰了之”，關注的焦點常在于違法當事人是否受到刑事追究、應當判處實刑還是緩刑、罰金和罰款的多少等，而忽略了生態修復義務的承擔，不能將刑事處罰、行政管理和生態修復有機結合。環境公益訴訟“不是簡單通過懲罰或經濟賠償來解決糾紛，而是關注生態正義，以生態環境修復為目的，對生態損害進行實質性的修復，承擔真正的環境責任”。③田雯娟：《刑事附帶環境民事公益訴訟的實踐與反思》，載《蘭州學刊》2019年第9期。在環境公益訴訟案件中，人民法院秉承修復性司法理念，注重人與自然、人與社會的雙重和諧，彰顯司法在懲罰犯罪、保護野生動物資源、推進生態文明建設方面的重要作用。如劉某某等人非法捕撈水產品罪刑事附帶民事公益訴訟一案，④參見劉某某等人非法捕撈水產品罪刑事附帶民事公益訴訟案，山東省微山縣人民法院（2018）魯0826刑初111號刑事附帶民事判決書。被告人劉某某伙同其妻子孟某某，雇傭人員共同在微山湖禁漁水域非法捕撈水產品，對浮游生物、底棲動物等造成致命傷害，危害湖泊局部生物群落結構，威脅湖泊生態安全。微山縣人民檢察院向微山縣人民法院提起刑事附帶民事訴訟，指控劉某某等人犯非法捕撈水產品罪，請求依法判令被告劉某某等六人在南四湖自然保護區微山湖下級湖水域投放微山湖鯉魚幼魚或承擔環境修復費用。法院判決后，劉某某等六人在南四湖自然保護區微山湖下級湖水域投放微山湖鯉魚幼魚1120尾用于生態修復。

三、野生動物保護公益訴訟的探索與適用

民事公益訴訟和行政公益訴訟具有的補充性、預防性、修復性等特殊功能，決定了公益訴訟制度在適用于野生動物保護時，需要明確破壞野生動物保護的行為方式，并在此基礎上對野生動物保護民事公益訴訟的責任承擔方式和行政公益訴訟的主體要件、行為要件以及行政附帶民事相關問題進行探索。

（一）民事公益訴訟

1.明確侵害行為：野生動物保護民事公益訴訟的基礎

“生態破壞是人為的活動已經造成或可能造成人類生存和發展所必須依賴的生態（環境）的任何組成部分或者任何多個部分相互作用構成的整體的物理、化學、生物性能的任何重大退化。”①竺效：《生態損害的社會化填補法理研究》，中國政法大學出版社2017版，第42頁。野生動物是生態環境中的重要一環，侵害野生動物的行為，除了侵害野生動物物種之外，亦包含其他間接作用于野生動物而引發的破壞野生動物保護、影響生態平衡的行為。具體來說主要有以下行為：一是非法獵捕、殺害、買賣野生動物及其制品的；②需要注意的是，就我國現有的法律規定來看，因科學研究、人工繁育、公眾展示展演、文物保護或者其他特殊情況，依照相應的法定程序，可以出售、購買、利用國家重點保護野生動物及其制品。但是對于野生動物的利用應采用低限利用論，即保留野生動物的公益性利用，限制其商業性利用，并在實踐中逐步引導現有的商業利用產業轉型和廢除，最終實現商業性利用的全面禁止。二是生產、經營使用國家重點保護野生動物及其制品或者沒有合法來源證明的非國家重點保護野生動物及其制品制作食品，或者為食用非法購買國家重點保護的野生動物及其制品的；三是為出售、購買、利用野生動物及其制品或者禁止使用的獵捕工具發布廣告的；四是為違法出售、購買、利用野生動物及其制品或者禁止使用的獵捕工具提供交易服務的；五是影響野生動物棲息、遷徙和洄游等生息繁衍活動的行為；六是人為引進外來物種或放生野生動物，危害生態系統的；七是其他破壞野生動物保護已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的。

2.“重大風險”的界定與禁止令：預防性責任中的重點關切

受民事侵權理念“無損害則無賠償”的影響，預防性訴訟并不多見，環境民事公益訴訟的中救濟方式仍舊側重于事后補救型的恢復性責任承擔方式。如何界定被訴行為“具有損害社會公共利益的重大風險”，系承擔預防性責任的關鍵。現行立法及司法解釋對重大風險的界定并沒有統一明確的標準，從而導致在司法實踐中對重大風險的認定和適用存在困惑。根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第19條的規定，人民法院受理的案件應當為請求“消除危險”的案件，因此“重大風險”應認定為“依據訴訟中能夠掌握的證據材料和現有的科學水平，能夠判斷可能發生的環境損害的重大危險”。①最高人民法院環境資源審判庭編著：《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015版，第273頁。“當掌握的證據材料已達到能夠證明‘重大風險’可能存在的程度時，一旦法官從相關證據中得到的結論為‘重大風險’出現的概率高于不出現的概率時，即可認定具有‘重大風險’。”②于文軒、牟桐：《論環境民事訴訟中“重大風險”的司法認定》，載《法律適用》2019年第14期。對于重大風險的認定雖無須達到一般民事訴訟“高度蓋然性”之標準，但司法實踐中，為避免預防性訴訟的恣意提起以及便于司法操作，對于重大風險的判斷，應在有科學可信度的研究報告或者實驗數據以及風險評估報告等的基礎之上，適當運用自由裁量權作出判斷。如綠孔雀棲息地保護公益訴訟一案中，自然之友提供了政府文件、視頻、照片、專家意見、文獻、證人證言等，以證明水電站的建設行為對綠孔雀棲息地具有重大環境損害風險，極可能導致綠孔雀種群區域性滅絕。昆明中院根據自然之友提供的證據以及結合涉案水電站建設項目《環境影響報告書》未對淹沒區的珍稀植被陳氏蘇鐵進行評價等因素進行綜合判斷，認定水電站的淹沒區一旦建成，會使該區域的珍稀動植物的生存面臨重大風險。

然而，“當生態環境可能遭受或正在遭受破壞，且侵害正在繼續擴大的前提下，如完全按照純粹的司法程序來進行訴訟，或許漫長的訴訟程序還未得出結論，對生態環境的破壞就已經無法控制，或造成了更為嚴重的損害后果，司法救濟的作用遠遠滯后，且根本無從發揮司法的預防功能。”③傅賢國：《環境民事公益訴訟制度研究——以貴州省貴陽市“生態保護兩庭”司法實踐為中心的分析》，法律出版社2016年版，第131頁。如綠孔雀棲息地保護公益訴訟一案，自2017年訴訟提起至2020年案件宣判，歷時三年。一審雖然判決水電站立即停止建設，但是該案的后續處理仍要等待相關部門的處理結果，保護綠孔雀的目的能否實現仍難下定論。在美國，所有的公民訴訟條款都允許原告請求法院發布禁令，以停止污染行為或者要求行政機關采取具體的措施。禁令可分為“臨時性禁令”以及作為解決案件實體問題的裁判的“永久性禁令”，且禁令具有較強的威懾性。如在田納西流域管理局訴赫爾一案中，因為修建的泰利庫大壩會導致一種瀕臨滅絕的小魚種——蝸牛鏢的關鍵棲息地被破壞，因此法官發布禁令禁止大壩的修建，即使大壩的多數工程已經完工并已耗資巨大。我國的司法實踐對環保禁止令的探索相對較少①如蘭陵縣人民法院《環境資源司法訴前禁止令試行辦法》規定，公益組織及個人，應先向相關環境資源管理、監督、保護機關舉報并要求立案查處，拒絕立案查處的，公益組織及個人可持相關拒絕立案查處材料以書面形式申請訴前禁止令。，建議將禁止令的適用普遍化，“強化法院作為國家公權力機關的權力和義務”，“應該針對環境保護案件的特殊性主動釋明，或在接到申請或立案受理并初步核實事實后，應當及時以裁定的方式發布‘禁止令’。”②顏運秋等：《生態環境公益訴訟機制研究》，中國財經出版傳媒集團經濟科學出版社2019年版，第155頁。

3.替代性修復：恢復原狀的重要方式

恢復原狀是生態環境損害最基本的救濟原則。對于野生動物公益訴訟中要求承擔的恢復原狀的責任，“責任人首先應當積極修復生態環境，使生態環境恢復到損害行為發生時的狀態和功能。”③最高人民法院環境資源審判庭編著：《最高人民法院關于環境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第296頁。司法實踐中針對野生動物的損害，除了因違法行為造成的野生動物數量下降、種群減少等，還有可能因對野生動物的侵害而打破生態平衡、導致生態服務功能的喪失，因此恢復原狀常常存在著客觀不能以及因缺乏明確的標準從而導致可操作性較差的問題，替代性恢復就成為一種重要的責任承擔方式。“替代性恢復方式包括同地區異地點、同功能異種類、同質量異數量、同價值異等級等情形，使生態環境恢復到受損害之前的功能、質量和價值。”④最高人民法院環境資源審判庭編著：《最高人民法院關于環境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第296-297頁。湖南省湘陰縣人民檢察院訴胡某某等人非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物刑事附帶民事公益訴訟案中，⑤參見湖南省湘陰縣人民檢察院訴胡某某等人非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物刑事附帶民事公益訴訟案，湖南省湘陰縣人民法院（2018）湘0624刑初23號刑事附帶民事判決書。胡某某等人為牟取非法利益，在省級自然保護區獵殺國家二級保護野生動物小天鵝52只，在承擔刑事責任的同時，胡某某等人委托湘陰縣林業局，通過設立人工促進修復區100畝管護三年，種植旱柳250株、種植水草100畝，印發宣傳資料5000份的方式承擔了替代性修復責任。司法實踐中，建立野生動物保護公益基地、推行野生動物保護公益勞動、開展野生動物保護宣傳教育活動等方式逐漸開始探索并取得良好效果。如馬鞍山市人民檢察院訴吳某某環境公益訴訟侵權責任糾紛一案，⑥參見馬鞍山市人民檢察院訴吳某某環境公益訴訟侵權責任糾紛案，安徽省馬鞍山市中級人民法院（2019）皖05民初376號民事判決書。吳某某通過私拉電網的方式獵捕兩只河麂和一只草兔，在構成非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪的同時，也損害了社會公共利益，亦應依法承擔相應的民事責任。法院最終判決吳某某提供不低于70日的環境公益勞動，以勞務代償方式彌補造成的生態環境損害。①《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范（試行）》第33條規定，對于因污染大氣、水等具有自凈功能的環境介質導致生態環境損害，原地修復已無可能或者沒有必要的，人民法院可以判決被告支付生態環境修復費用，采取區域環境治理、勞務代償、從事環境宣傳教育等替代性修復方式。本案中吳某某的獵捕行為造成野生動物滅失，修復已無可能，法院認為可參照該條規定進行替代性修復。需要注意的是，實踐中要避免替代性恢復方式的濫用，應當根據案件性質、侵犯客體之特點等決定替代性恢復的方式，避免生態修復目的的偏離與落空。

4.懲罰性賠償：違法成本的增加

目前我國野生動物保護公益訴訟中，要求賠償的損失主要為野生動物資源損失。對于野生動物損失賠償數額的確定，一種是依據專家對資源價值進行評估，采用具有可操作性的資源價值計算方式，主要包含對野生動物的直接經濟價值及生態價值進行估算。另一種為依據《野生動物及其制品價值評估辦法》（國家林業局第46號令）及附件《陸生野生動物基準價值標準目錄》，根據侵害的野生動物的種類、數量、價值標準系數等計算出野生動物的基準價值，作為要求承擔賠償責任的依據。司法實踐中，存在兩種方式結合適用確定野生動物價值的計算方式，例如江蘇省常州市金壇區人民檢察院訴袁某某等21人非法收購、出售珍貴、瀕危野生動物及制品刑事附帶民事公益訴訟案中②《檢察機關野生動物保護公益訴訟典型案例》，載人民網2020年2月28日，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1659749066610761234&wfr=spider&for=pc。，對于非法收購、出售的穿山甲價值的確定，即依據《野生動物及其制品價值評估辦法》及附件，并且參考專家意見提高了查處標準，計算出了穿山甲的資源破壞補償費。但是實踐中較常適用的為第二種直接計算的方式，如被告人楊某某非法狩獵刑事附帶民事公益訴訟一案中，③參見楊某某非法狩獵刑事附帶民事公益訴訟案，山東省樂陵市人民法院（2019）魯1481刑初229號刑事附帶民事判決書。楊某某非法獵捕中華蟾蜍、黑斑蛙3700余只，另購買他人非法狩獵的中華蟾蜍600余只，其中造成33只個體死亡，造成生態資源損失3300元；王某某非法收購、獵捕、出售珍貴、瀕危野生動物、非法狩獵罪刑事附帶民事公益訴訟案中，④參見王某某非法收購、獵捕、出售珍貴、瀕危野生動物、非法狩獵罪刑事附帶民事公益訴訟案，山東省青島市中級人民法院（2019）魯02刑終600號刑事裁定書。王某某非法獵捕84只野生動物，共造成生態資源損失74300元，該兩起案件中，法院均依據《野生動物及其制品價值評估辦法》及其附件進行計算來作為承擔責任的依據。

目前對于野生動物資源損失的賠償的確定標準，依然帶有傳統民法思維中“損失多少補償多少”的色彩。生態環境的整體性、開放性等特點，也應視為考慮因素。“要體現一種‘污染者擔責’的象征性補償，并同時發揮著懲罰、教育、激勵以及籌措環保資金等功能。”⑤顏運秋等：《生態環境公益訴訟機制研究》，中國財經出版傳媒集團經濟科學出版社2019年版，第161頁。未來建議引入懲罰性賠償制度，以更好的體現公益訴訟的職能，實現社會效益之最佳。建議在野生動物保護公益訴訟中，以野生動物基準價值為基礎，確定相應的懲罰倍率系數，根據所侵害物種的珍貴、稀缺程度，生態破壞的范圍和程度，生態環境恢復的難易程度，行為人獲取的利益多少及過錯程度等因素，在0-1系數范圍內進行裁量，確定懲罰性賠償金。懲罰性賠償款項可用于其他環境公益事宜的費用墊付或成立專門的野生動物環境保護基金等。

（二）行政公益訴訟

“地方政府在中國環境公益訴訟立法中具有特別的意義和地位”，“缺乏環境行政公益訴訟的環境公益訴訟立法之意義更是寥寥”，因此，環境公益訴訟要“實現三個‘轉向’和‘兼顧’：從聚焦原告轉向兼顧被告；從聚焦環境民事訴訟轉向兼顧環境行政訴訟；從聚焦企業環境違法轉向兼顧地方政府的怠政與環境違法”。①侯佳儒：《環境公益訴訟的美國藍本與中國借鑒》，載《交大法學》2015年第4期。野生動物保護公益訴訟亦是如此。諸如非法買賣和獵捕野生動物等問題，并不在于法律沒有相應的制度，而是法律規定的保護制度沒有得到嚴格落實，監管部門對于野生動物的保護存在違法行使職權或不作為的問題。

1.主體要件：聚焦原告、被告的同時應兼顧利害關系人

根據現有法律規定，人民檢察院是能夠提起行政公益訴訟的唯一主體，野生動物保護行政公益訴訟亦是如此。這一點本文不再重復贅述。需要關注的一個問題是，社會組織能否就野生動物保護提起行政公益訴訟。②正如我國臺灣地區學者蔡志芳所言，官方和民間公益代表人機構并行不悖，而且不可偏廢。從這個意義上說，研究民間公益代表人在我國或許更具實踐意義。參見蔡志芳：《行政救濟與行政法學》（三），臺灣學林文化事業有限公司1998年版，第588頁。通過考察域外國家的類似制度，發現美國法院對“訴訟中原告資格的限制越來越小，小到幾乎接近取消某些原告資格成立要件的地步”，③黃學賢、王太高：《行政公益訴訟研究》，中國政法大學出版社2008年版，第178頁-188頁。例如《清潔水法》規定，任何公民可代表自己對美國政府、政府其他機構及環保局提起訴訟，指控他們違反了本法規定的排放標準，或未能履行本法規定的職責。印度法院“根本不考慮起訴人的訴訟資格，因為在公益訴訟中如果考慮訴訟資格的話，哪怕是最大限度地放寬訴訟資格的限制，也將會產生實際剝奪弱勢群體享有基本權利的后果”。但是，在我國依然將行政公益訴訟的提起主體限定為檢察機關，然而形形色色的公共利益團體對公益訴訟實踐的推動不容小覷。對于諸如野生動物保護這種十分專業的問題來講，相關的社會組織顯然比檢察機關更具有專業知識上的優勢。比如，中國綠發會長期關注廣西穿山甲的保護，在穿山甲的棲息地、生活習性、非法捕獵、買賣及其走私情況等方面掌握了大量的第一手資料，應當賦予此類社會組織提起行政公益訴訟的原告主體資格。另外，在我國“民告官”已經成為一種訴訟常態，行政機關也已經習慣包括民間組織在內的各方社會主體的監督，既有接受監督的心理準備，也具有豐富的訴訟應對經驗。允許社會組織提起行政公益訴訟，不會對行政機關的行政管理和法院的訴訟秩序形成沖擊。再者，我國確立行政公益訴訟制度之前，我國司法實踐中已有環保組織提起環境行政公益訴訟的先例可循。在中華環保聯合會與貴州省清鎮市國土資源局收回國有土地使用權一案中，①參見《中華環保聯合會訴貴州清鎮國土局：社團公益訴訟開先河》，載正義網2010年1月12日，http：//www.jcrb.com/zhuanti/fzzt/lpsh/gyss/201001/t20100112_300833.html。中華環保聯合會向清鎮市人民法院提起行政訴訟，要求收回國有土地使用權。該案起訴于2009年，是社會組織在行政公益訴訟領域的首次實踐，取得了較好的效果。因此，至少在野生動物保護領域，應當賦予常年關注野生動物保護的社會組織提起行政公益訴訟的主體資格。

野生動物保護行政公益訴訟的被告主要有以下兩種：第一，負有野生動物保護監管職責的行政機關或部門。根據現有法律規定，目前涉及野生動物保護的行政機關或部門主要有自然資源（林業）、農業農村（漁業）、市場監管、交通運輸、郵政監管等部門和單位，涉及野生動物棲息地保護以及從非法狩獵、買賣、運輸直到食用的整個鏈條。例如，四川省綿陽市涪城區人民檢察院督促規范快遞收寄驗視行政公益訴訟案中，②參見《檢察機關野生動物保護公益訴訟典型案例》，載人民網2020年2月28日，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1659749066610761234&wfr=spider&for=pc。涪城區人民檢察院在調查過程中，發現綿陽市郵政管理局未對轄區內郵政普遍服務和郵政市場充分履行監督管理職責，致使王某某得以通過快遞運輸、買賣瀕危野生動物，綿陽市人民檢察院向綿陽市郵政管理局提出檢察建議。如綿陽市郵政管理局未采取有效措施進行整改落實，則檢察機關可以其為被告提起行政公益訴訟。第二，雖不負有野生動物保護監管職責，但其作出的行政許可、行政規劃等行政行為導致野生動物受到侵害的行政機關，如發改、水利、生態環境等具有建設項目核準權的部門。實踐中，我國也已經具有了類似案例的雛形。例如，山東省東營市規劃新建一條公路，需要途徑一處野生鳥類棲息地，當地“觀鳥協會”擬以規劃部門為被告向法院提起公益訴訟。東營中院得知情況后，及時與政府規劃部門溝通，調整道路建設規劃，較好保護了野生鳥類及棲息地。

長期以來，行政公益訴訟的目光多是聚焦于原告、被告，但是對于行政公益訴訟涉及到的利害關系人則考慮較少，然而任何一種法律制度的建構都體現了特定時空下的權利義務分配格局，加強對利害關系人的保護是自由與秩序的價值體現。某些不負有野生動物保護監管職責的行政機關，作出的行政許可等行政行為如果因涉及野生動物保護而被法院撤銷、確認違法或者無效，那么行政許可的相對人即利害關系人將可能受到一定的影響。如綠孔雀棲息地保護公益訴訟一案中，如果生態環境部撤銷水電站的環境影響評價，那么檢察機關提起行政公益訴訟之后，水電站建設方的權益可能要受到法院判決的影響，其實體權益和程序權益也需要得到保護。在具體制度設計時，可依據《行政訴訟法》第29條第1款的規定，將利害關系人作為第三人加入到行政公益訴訟之中。

2.行為要件：區分是否具有野生動物保護職責

如前所述，法律法規賦予了行政機關野生動物開發利用與保護的行政許可權、行政處罰權、行政強制權、行政規劃權等一系列的行政權力。在行政機關未履行或者正確履行野生動物開發利用與保護職責時，允許檢察機關對負有野生動物保護監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為行為提起行政公益訴訟，督促行政機關積極或者正確履行職責，無疑是必要且適當的。主要包括：自然保護區管理部門未履行制止自然保護區域內引入外來物種、營造單一純林、過量施灑農藥等人為干擾、威脅野生動物生息繁衍行為職責的；政府及其有關部門在編制有關開發利用規劃未考慮野生動物及其棲息地保護需要，影響野生動物及其棲息地保護的；具有查處涉野生動物保護違法行為的職責，而未履行的；違法實施涉野生動物行政許可行為，或作出行政許可行為后，未履行事中事后監管職責的；對國家重點保護野生動物名錄、地方重點保護野生動物名錄和國家保護的有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物名錄未按照法律規定定期更新的①根據《野生動物保護法》的規定，但是根據目前可以收集到的資料來看，僅國家重點保護野生動物名錄在2003年微調一次，名錄并未按照法律規定的期限進行更新。。

然而，一些行政機關雖然不具有野生動物保護的監督管理職責，但是其作出的行政許可等行政行為或者未履行法律賦予的相關職責，影響到野生動物生存繁衍的情形在現實生活中大量存在。最為典型的就是發展改革、水利部門的項目建設審批和生態環境部門的環境影響評價審批中的作為或者不作為行為。如綠孔雀棲息地保護公益訴訟一案中，戛灑江一級水電站環境影響評價于2014年獲得生態環境部門的許可，但是該水電站的建設可能會對綠孔雀的生存造成嚴重損害。生態環境部門在作出環境影響評價審批時，未考慮到綠孔雀活動范圍和相關習性。此時，如果僅通過民事公益訴訟的方式提起預防性公益訴訟，要求建設單位消除危險、停止侵害、排除妨礙等，一定程度上能夠起到保護野生動物的作用，但是不能從根本上解決問題。而通過行政公益訴訟，對諸如發展改革、水利、生態環境等行政機關的行政許可、行政規劃等行政行為進行監督，有望從根本上解決野生動物的棲息等生存問題。國外也有類似的案例以資借鑒。②例如，美國愛迪生聯合氣電公司選擇在哈得孫高地暴風王山上建設一座抽蓄水式水電站。美國聯邦委員會為此頒發了許可證。水電站中的水泵每天從哈得孫河抽取60億加侖的水，很多野生魚類被吸進水泵，再也無法生還。哈得孫景觀保護會議向聯邦巡回法院提交了司法審查申請。法院認為能源委員會在審查類似哈得孫水利發電站項目時，應當考慮達到項目目的的替代方案。而能源委員會對愛迪生聯合氣電公司提出的主張照單全收，直接拒絕了反對方的意見，故聯邦能源委員會被法院要求重新作出決定。

3.行政附帶民事公益訴訟：兼顧效率和公正的嘗試

關于行政附帶民事公益訴訟，行政司法實踐中運用不多，僅在《行政訴訟法》第61條中規定了涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的情形中，當事人可以申請一并解決相關民事爭議。吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區衛生和計劃生育局、白山市江源區中醫院環境行政附帶民事公益訴訟一案是全國首例環境行政附帶民事公益訴訟案件，①參見《最高人民法院關于發布第24批指導性案例的通知》（法〔2019〕297號），2019年12月26日發布。該案通過附帶民事公益訴訟的方式，一并解決了白山市江源區中醫院因污染環境產生的爭議，既可以節省時間，又能夠避免相互矛盾的判斷。根據法律規定，目前野生動物保護行政附帶民事公益訴訟的適用空間也僅限于涉及野生動物的行政許可領域，適用范圍比較狹窄，難以發揮行政附帶民事公益訴訟一并解決民事爭議、提高訴訟效率的功能。建議將行政附帶民事公益訴訟的適用范圍擴大到行政處罰、行政強制等領域，具體可暫由“兩高”通過司法解釋來創設這種訴訟類型。

結 語

《野生動物保護法》已經啟動修法程序，建議修改后的《野生動物保護法》引入公益訴訟制度，增加民事公益訴訟和行政公益訴訟的條款，具體為：對實施非法捕獵、運輸、買賣、食用野生動物等危害野生動物保護的行為，或者為非法捕獵、運輸、買賣、食用野生動物提供便利條件的行為，法律規定的機關和有關組織可以依據《中華人民共和國民事訴訟法》的規定提起民事公益訴訟。法律規定的機關和有關組織認為具有野生動物保護監管職責的機關違法行使職權或者不履行野生動物保護監管職責，以及其他機關作出的行政行為影響野生動物保護的，可以依據《行政訴訟法》的規定提起行政公益訴訟。