試析菲律賓海外勞務輸出問題

（福建師范大學 社會歷史學院，福建 福州，350100）

一、菲律賓海外勞工輸出的概況

菲律賓是亞洲最大的勞動力出口國，勞務輸出是其經濟發展的重要支柱。伴隨著越來越多的勞動力輸出，不但勞工自身獲得了在本國無法獲得的工作機會和高額的勞動報酬，也給菲律賓經濟發展提供了大量資金，勞務輸出給菲律賓帶來了諸多便利。菲律賓輸出海外勞工歷史悠遠，起始于西班牙殖民菲律賓時期。20世紀70年代，菲律賓政府參與制定僑務政策，菲律賓開始利用自身優勢推動大規模勞動力輸出，在國際經濟發展過程中扮演著重要角色。

菲律賓海外勞工形成于西班牙殖民時期。公元1565～1815年，菲律賓人被西班牙殖民者強征到西班牙皇家造船廠或是西班牙大帆船上，承擔造船、修理等基層工作。在菲律賓成為美國殖民地之前，菲律賓人就已經在美國人和歐洲人的大遠洋航船上做工，主要擔任船艙接待員、水手和家庭傭工的工作。[1]這一時期，菲律賓勞工背井離鄉主要是因殖民者強硬的政策與態度，因此海外勞工數量較少，也沒有形成一定的規模。

從20世紀初到今天，菲律賓經歷了三次勞工海外化浪潮。20世紀初到20世紀40年代是第一個浪潮。美國取代西班牙在菲律賓的殖民統治，菲律賓淪為美國原料供應地、銷售市場以及美國國內外籍勞工的主力輸出地，特別是在19世紀末美國排斥華人等亞洲國家勞動力時期，菲律賓勞工被大規模強行吸納入美國，從事工農業領域的低端、廉價、艱苦工作。

獨立后的菲律賓在面臨國內經濟蕭條的背景下開啟勞務輸出的第二次浪潮。這一時期除傳統類型的海外勞工外，其他新型行業的勞工也開始自發性的前往具有經濟發展優勢的國家，以期獲得自身國家無法提供的就業機會。20世紀60年代末開始，東南亞地區的跨國勞動力流動開始向女性化方向發展，菲律賓婦女逐漸涌入國際勞動力市場，她們從事的是以家庭傭工為主的服務行業。[2]

第三次浪潮從20世紀70年代中后期一直延續至今，這一時期是菲律賓從傳統農業國向現代工業國的轉變期。農業規模縮小，農民力量從土地中釋放出來，使菲律賓國內產生大量工人群體；全球化則在工人群體的基礎上產生了新的流動群體—海外勞工團體。勞動力不再局限于本國的工業模式與經濟發展，開始與他國發展有了緊密聯系。七八十年代國際石油危機給菲律賓提供了勞工海外發展的機遇。石油危機中，中東國家與石油相關的一系列行業興起，積累了國家建設所需的資金，然而沙特當時的總人口約610萬，這樣的人口基數下所能提供的勞動力無法支撐龐雜的現代化產業，因此各企業將視線轉向海外，尋求海外勞工來彌補勞動力不足的困境。[1]“勞工富裕”的菲律賓充分利用了這一機遇，于1974年頒布《勞動法》積極鼓勵菲律賓人到海外尋找更好的就業機會和福利，這迎合了中東大規模外籍勞動力需求的狀況。1986年菲律賓海外勞工數達到37.8萬人[3]，這些海外勞工在海外勞務市場上大展身手，為經濟發展做出了不可忽視的貢獻。

菲律賓海外勞工因國家間經濟水平的差異被吸納入到其他國家現代化發展中，獲得了充足的就業機會，賺取了高額報酬，提高了家庭的生活質量，緩解了許多農村地區的貧困狀況，匯回國內的收入更是菲律賓外匯的主要來源，有助于菲律賓國家的經濟積累與發展。菲律賓1995年正式承認“菲律賓海外勞工”的身份，將每年的6月7日定為菲律賓外籍勞工日、12月定為“海外菲律賓月”以資紀念與表彰，政府還給予他們崇高的榮譽，賦予他們“現代英雄”的稱號。2017年1～5月，菲律賓海外勞工現金匯款總額達到118.2億美元，高于2016年同期的113.5億美元，匯款占同期菲律賓GDP的10%，占國民總收入的8.3%，這些匯款是菲律賓經濟生活中的重要支柱。[4]菲律賓海外勞工對本國經濟做出的卓越成就。

二、菲律賓政府保護海外勞工的主要措施

在菲律賓，遠赴海外勞作的工人被稱為海外合同工人。為了保護海外勞工，菲律賓政府制定了相關的政策法規。在海外勞務輸出方面，菲律賓政府以20世紀70年代為界，之前是以個人為主的海外輸出未引起國家重視，僅在1915年制定了菲律賓共和國2486號法案，對海外勞工就業進行管理、監測。之后1974年《菲律賓勞動法》 的誕生將勞務輸出列為菲律賓國家經濟發展戰略之一，至此政府將境外就業作為國民經濟發展的重要部分，開始積極參與，不斷采取措施，逐步制定相關法律、機構組織，菲律賓海外勞工保護工作逐漸制度化。勞務政策的制定與實施，為菲律賓海外勞工提供堅實的國家支持，使其在國際市場中立足。

1995年頒布的《菲律賓移民工人和海外菲律賓人法案》，是菲律賓關于海外勞工派遣與管理的綜合性法規，被稱為海外勞工保護大憲章。法規中提出要保護移民工人，要求菲律賓政府各部門在勞務輸出過程中注重改善與保護海外勞工的福利、權益，而非簡單地進行勞務輸出，其中對勞工培訓、海外市場開發、出國手續等各個環節有了明確規定。尤其是該法案為移民勞工及其家庭和“處于困境”的海外菲律賓人建立更高的保護標準，為有證件和無證件的工人提供平等的保護和待遇以及解決從資助到非法招聘的一系列勞工移民問題。[5]針對女性海外就業勞工，菲律賓提高最低年齡，規定女性勞工只允許在官方家庭擔任工作，以此來給予女性特殊保護。

在機構建設方面，1974年，菲律賓政府根據《菲律賓勞動法令》成立“海外招聘發展委員會”和“國家海員委員會”管理組織，管理菲律賓海外勞工。這兩個組織在1982年簡化合并為“菲律賓海外就業署”，主要負責海外勞工出國前的技能登記、技術培訓、崗位對接等工作，確保輸出勞工的質量，并為菲律賓合同工人爭取崗位和工作條件。1977年5月1日，菲律賓通過第53號訓令，成立“海外勞工福利基金會”，并在此基礎上建立“海外勞工福利署”，給在外勞工提供社會和福利服務。其中包括人身保險、教育培訓、法律援助、社會服務等，以保護在國外工作的菲律賓勞工及其家屬的利益，這兩大機構在菲律賓海外勞務中扮演了極為重要的角色。1999年，菲律賓成立“海外勞工再就業中心”，主要針對歸國的勞工，致力于對接國內企業，盡可能的為歸國勞工提供學習和找工作的機會。

菲律賓政府加大國內經濟建設，為海外菲律賓勞工提供更多的國內就業崗位和機會。1995～2005年間，菲律賓經濟區管理局（PEZA）和國有基地轉換和發展管理局(BCDA)批準了200多個新的社會保障機構，在菲律賓國內創造了400萬個就業崗位和吸引數十億美元的外國投資。[6]菲律賓在保護海外勞工方面形成了一套完整的體系，最大程度地維護了海外勞工的利益。

此外，海外就業政策體現的國際化特點，必然導致與更多的國家與地區發生聯系。因此，在保護海外勞工方面，菲律賓未采取簡單的從國家單獨出發的角度和方式，而是通過與勞動力輸入國的溝通與合作來保障本國海外務工人員的安全與利益。1995年實行的“共和國號法令”，規定只向承認和保護菲律賓勞動權的國家派遣菲律賓勞工。這些國家必須有保護外國勞工利益的相關法律，而且是勞工保護的多邊或雙邊協定的簽字國，并由菲律賓海外就業署具體執行，保證其能有效實施，[7]并限制只將工人派遣到需要熟練工人的工作崗位。

據不完全統計，從1987年到1991年，菲律賓政府向兩院提出或通過的涉及勞務輸出的提案和決議共78項，這些提案決議涉及輸出勞務人員的福利、利益保護、匯款管理等各個方面，表明了菲律賓政府對勞務輸出的重視。[8]

菲律賓通過頒布法律加強政府對勞工的保護，積極參與和制定國際勞工保護法令。采取雙邊和區域合作，在保護和改善海外勞工權益與福利的道路上不斷前行，以緩解東道國主權與維護移徙工人權利間的緊張關系。然而不得不承認，由于海外勞工數量多、規模大，有關機構難以完全掌控，加上在外勞務人員的暫時性流動受入境法規和就業市場政策的約束，菲律賓政府的政策實行在一定程度上遭遇現實的阻礙，菲律賓海外勞工仍然面臨著一些嚴峻的問題。

三、菲律賓海外勞工措施的缺漏

這些菲律賓的“現代英雄”離開了熟悉的祖國，在異國他鄉謀生就業，獲得經濟效益的同時，也受到了很多傷害。諸如移民被指責擾亂了民間社會，抽走公共資金、降低工資，以及其他問題。[9]

（一） 社會地位低下

菲律賓海外勞工在勞務輸入國的社會地位較低。受自身教育程度的限制，海外勞工大多擔任的是以體力為主的基層工作。建筑、采礦等行業大多工時長、工作環境差、勞動強度大，因此在當地的社會地位大多是處于底層。海外勞工和雇主之間形成等級式的人身依附關系，雇主決定著勞工的去留，常以解雇為要挾手段，迫使勞工屈服。更嚴重的是暴力問題，在科威特一些菲工除了時常拿不到工錢，還會受到雇主的虐待甚至性侵，“挨打、吐口水及餓飯是家常便飯”。科威特政府一份報告表明“今年以來科威特一半以上的自殺事件是發生在家庭里，而半數以上的自殺者為菲律賓女工”[10]，“直到去年，仍存在菲勞在科威特受虐甚至死亡事件，菲律賓威脅科威特永久禁止菲勞前往科威特工作”[11]。駐沙特的一位菲律賓外交官在向政府遞交的一份報告中稱：菲律賓在那里的勞工是“當代的奴隸”。[12]

作為外來人員的菲律賓勞工，社會身份較難得到當地人的認同，甚至往往會遭到種族歧視。菲律賓工人往往被禁止在一起聚會，有時還被禁止使用當地住宅的設施。從海外勞工的角度看，這些國家通常沒有法律保護這些工薪階層，存在法律的地方沒有得到充分執行，[5]勞工的臨時簽證或工作許可證可以被取消。家政行業的“私人”性質，導致很多國家對其沒有很好的監管，性騷擾、虐待事件經常發生。進入21世紀，媒體曝光下的這類事件數量相當驚人。

從國家層面來看，技能越高的人移民傾向越高[9]，海外勞工中除了大多數受教育程度低的勞工外，接近一半的人受過高中或大學教育。[13]這部分人放棄在國內的高層工作或與專業匹配工作，前往海外接受高薪低能工作，如大學生從事家政服務行業，醫生擔任護士崗位，這不僅是對自身才能的浪費，也是對菲律賓教育培養的浪費，更造成菲律賓國內高素質勞動力的缺乏。此外，高素質人才在海外從事中低等的工作現象，傷害了菲律賓的民族自尊和國家形象。一位菲律賓作家悲痛地說“菲律賓護照是世界上最不受尊重的證件”[12]。

（二） 政治尷尬地位

除了社會地位上存在各種問題外，海外勞工也經常面臨一些政治窘境，淪為國家對峙的籌碼。20世紀70年代前，菲律賓海外勞工是自發和小規模進行，產生的影響多體現在自身、個人家庭或小團體中。20世紀70年代后，政府的參與和大規模的勞工海外輸出，使海外勞工的影響擴散至整個國家甚至世界范圍。勞務輸出使兩國之間形成了新的外交關系—“勞務外交”。因此，海外勞工在兩國外交中也居于重要地位，對兩國外交產生影響。

1995年，孔騰普拉西翁命案的發生，除了體現菲律賓海外勞工的現實處境與遭遇外，也導致保護勞工的輸入國與輸出國之間發生了直接的勞工問題紛爭，最終上升至兩國外交問題。菲律賓因勞工被殺問題向新加坡施加壓力，要求新加坡保護菲律賓在新勞工，從而影響了兩國之間的外交關系。2004年，菲律賓從伊拉克營救戰亂中被綁菲律賓勞工，撤軍的行為引起美國的不滿，美國將遣返在美菲勞作為威脅報復菲律賓撤軍的行為。2013年，臺灣地區針對菲律賓掃射臺灣漁船事件，通過制裁菲勞和凍結菲勞入臺申請的措施威脅菲律賓。

菲律賓海外勞工對菲律賓經濟發展、緩和國內就業壓力等各方面具有重要意義，對勞工輸入國的經濟發展、基礎設施建設來說也是不可缺少的基礎。因此，菲律賓海外勞工作為聯系菲律賓和勞工輸入國間的紐帶，一舉一動都影響著兩國的關系。在涉及政治問題時，海外勞工往往成為兩國互相牽制的工具，一定程度上成為雙方妥協與讓步的籌碼。美菲、臺菲以及包括前文中涉及的科菲關系的變化，海外勞工占相當因素。菲律賓與科威特洽談中的菲勞保護協議能否順利簽署，已充滿不確定性，杜特爾特也坦承，兩國關系正面臨考驗。[18]海外勞工成為影響國際環境穩定的要素之一。

（三） 經濟遭遇窘境

經濟方面，海外勞工與外銷商品相似，易受市場規律的制約，就職狀況取決于國際經濟形勢的變動。如上文所說的二十世紀六七十年代中東地區工業化發展促使菲律賓勞工集中在該地區。到了八十年代初基礎建設基本完成，中東對基礎工業工人特別是菲律賓男性勞工的需求量降低。1980年，菲律賓勞工占其輸入總數的84%，到了1988年，百分比降低為72%。[14]108幸運的是第三產業興起，女性海外勞工開始逐漸取代男性勞工占領中東人力市場。1983～1986年間，前往中東地區從事服務業的菲律賓勞工比重由12.2%增至24.5%，而從事建筑業的勞工則由71.5%降至47.0%[15]；隨著20世紀80年代東亞和東南亞國家工業化的開展，菲律賓大量失業勞工從中東轉移進入上述市場。在1980～1994年，菲律賓移往中東地區的海外勞工比例由85%降為51%，而移往東亞地區的勞工比例則由11%增加至34%。[16]除了輸入國經濟發展方向決定海外勞工的去向，國際經濟危機爆發也使勞工輸入國對海外勞工態度發生轉變，尤其是日美等勞工輸入大國在2008年金融危機影響下經濟形勢嚴峻，失業人數成倍增加。一旦發生經濟危機，海外勞工的失業率往往高于本國勞工失業率。為保證本國勞動力就業的權利，避免本國勞工就業率的下滑，各國的直接舉措是實行就業保護主義政策，鼓勵企業優先辭退外籍勞工；收緊海外移民簽證，阻止更多海外勞工進入，并加大力度驅趕非法勞工，制定對自愿離開海外勞工給予補貼等一系列移民政策。時任菲律賓總統阿羅約表示，截至2008年10月，菲律賓新登記失業人口已超過4.1萬，主要集中在海外勞工群體。[17]

可以看出，菲律賓海外勞工是一類具有嚴重依附性、處于被動地位的群體。這一群體以他國經濟為依靠，受勞務輸入國政策與經濟發展狀況、國際勞務市場及全球經濟等外部條件的影響較大，對勞工自身工作的安定、環境適應甚至國際社會安全穩定帶來了一定程度的威脅。海外勞工從開始被納入全球經濟時就失去主動權，被動承受著變動所帶來的工作與生活的不穩定。從長遠的角度看，全球經濟低迷、科技發展等因素使海外勞動力市場對菲律賓勞工需求的可能性不可預測，海外勞工自身始終存在著各種不確定因素影響，這決定了它具有不穩定性和脆弱性的特點。

（四） 非法勞工的存在

菲律賓非法勞工的存在是全球化發展下國家之間關系迅速發展的副產品。非法勞工主要通過非正規程序進入他國勞動體系，如通過旅游簽證而非工作簽證入境，或采取非法偷渡、以留學名義滯留國外打工等手段，或工作證到期但仍繼續逗留從事經貿活動。

海外菲律賓非法勞工數量龐大，僅在臺的非法菲律賓勞工就占6000～7000人；通過不辦理證件去沙巴的南部菲律賓人達35萬人；此外，在與菲律賓無外交關系的國家與地區打工的菲律賓人難以統計。[8]非法勞工問題的存在是個人、中介與國家等因素合力的產物。菲律賓處于經濟發展與社會轉型期，國內競爭壓力大，處在社會邊緣的勞動者素質較低，以出賣勞動力為生。在對國外無充分了解的情況下，寄希望于通過海外務工。這類人的需求催生了非法機構，通過賄賂機場海關人員或持有鄰國簽證從陸路繞行等手段，將非法勞工輸入他國。可以說，非法勞工與非法中介相互依存。

從國家角度來看，菲律賓國家力量不夠，很多菲律賓人為了生計和前景而冒著危險非法進入他國，非法就業、非法經營。非法勞工以低廉的價格獲取工作，首先是對個人和國家形象的損害；其次非法勞工的存在，擾亂了當地的市場秩序，占據他人就業崗位，影響居民生計；最后也妨礙了正常的兩國貿易發展，損害菲律賓的信譽。

總之，非法勞工受經濟利益驅動，在非法中介的操作下進入他國。這兩者是非法勞工問題形成的重要因素，而國家監管的不足也間接導致了該問題的出現。

四、菲律賓政府海外勞工的措施評價

菲律賓實行的海外勞工政策在保護海外勞務事業方面起積極作用，但由于海外勞工數量多、規模大，難以完全掌控，因此，菲律賓政府的政策實行，在一定程度上遭遇現實的阻礙，使得一些海外勞工問題難以解決。因此，菲律賓需要及時清楚地認識到，海外勞務輸出的不穩定性以及海外勞工的處境與困難，針對性的采取相應措施。

菲律賓海外勞務輸出已經形成規模，政府難以在大量輸出勞工過程中面面俱到，因此，在改進和完善海外勞工的福利、安全和權利保障的基礎上，菲律賓政府更應該注重實現已有機構的充分有效利用。為海外勞工提供切實到位的指引與協助，以保障海外勞務人員的人身權和財產權。

在崗位選擇、職業調查等方面，政府依賴海外勞務組織的信息收集與匯編，但組織的部分信息存在錯誤和滯后問題，給海外勞工的就業選擇帶來錯誤認知和引導。這就需要菲律賓政府認清自身在海外勞務事業中的主導作用，明確海外勞工事業的未來走向，加大對海外勞務組織的監管力度，加強對海外勞務事業的全面調查與分析，增派組織人員定期訪問勞工輸入國，了解分析勞工輸入國的經濟發展方向、就業形式、崗位條件等，便于及時把握就業市場的變化，提升組織能力，為海外勞工提供清晰的就業走向和待遇咨詢。

針對海外勞工被輕視的狀況，菲律賓在勞工培訓、海外崗位選擇中對國家和勞工自身尊嚴和價值的意識培養不可忽視。對于國內外勞工文化與宗教意識形態沖突問題，菲律賓可以更多的考慮與文化意識形態溫和或者國民包容度高的國家建立勞務外交，確保海外勞工在就業期內能夠減少因文化與宗教信仰沖突帶來的傷害。同時對勞工家庭采取相關保護和扶持措施，更多的關注留守家人的生活水平和社會服務，如醫療衛生、教育服務等，給在外勞工穩定的家庭支撐。

海外勞務人員的流動受勞工接受國法律和就業市場的制約，而不是受國際法規的約束。多數國家采取的是以保護本國勞動力為主、維持社會秩序的經濟政策，對引進外來勞務人員采取了苛刻的限制條件，導致菲律賓海外勞工的就業范圍和就業空間狹窄。這就需要菲律賓加快國家經濟發展、提高國家實力，為海外勞工提供強大國家支撐的同時，提供更多的國內就業機會。在對接歸國海外勞工方面，建立嚴格的登記制度，為其提供穩定、合適的就業崗位。

在菲律賓海外勞務輸出中，非法勞工的存在是個比較棘手的問題。因此，菲律賓政府在打擊非法勞工方面應該加強重視。既需要有意識引導，也需要在具體問題中采取針對性措施。對于非法個人勞工，實行寬嚴結合的手段，嚴懲非法勞工，并在后續為其對接適合的就業崗位；對非法海外勞務組織嚴懲不貸，整改或者取締隱瞞真實信息、惡意榨取勞動價值的海外勞務派遣組織。同時也要加強國家之間法律的交流，實行國際法律聯合，齊力打擊非法勞工。

結 語

海外勞工的輸出是勞工移植的過程，海外勞工在享受著經濟現代化帶來利益的同時，也承擔著現代化的后果，勞工在家鄉被“拔出”，直接移植入在海外被嚴格控制的工作場所和生活空間。[15]8就業地的外勞政策以及國際經濟的變化，都給菲律賓海外勞工帶來了較多的問題，造成了巨大挑戰。作為社會沖突、經濟變動、政治外交生活現象變化的敏感者，菲律賓海外勞工不僅承受著自身的考驗，也承受著國家的經濟壓力。

目前，全球移民的供給超過了傳統東道主的需求，但菲律賓依賴性的經濟結構變化無法在短期內改變，海外勞務輸出政策還能實行多久，海外勞工還能被他國接受多久是一個未知數。當然，不僅僅是菲律賓海外勞工承受著全球化帶給他們的傷害，其他國家的海外勞工群體都面臨著這樣的窘境。因而在海外勞工成為常態和不可阻擋的趨勢的現在，勞動力輸入國加強對海外勞工福利與保障的同時，各國應該聯合起來保障海外勞工的身心健康和安全，為海外勞工營造健康寬松的工作環境。