新時期海南檢察機關破解監督難題強化法律監督工作的思考

張惟旭

海口市龍華區人民檢察院，海南 海口 570100

一、新時期強化海南檢察機關法律監督的背景意義

當前，司法改革、監察改革等多重改革疊加運行，檢察事業面臨著前所未有的深刻變化。特別是自偵部門轉隸以后，一些干警認為檢察機關職能削弱，對檢察事業發展信心不足。對此，高檢院張軍檢察長指出：“轉隸是轉折，也是轉機。能夠促使我們把全部精力放在法律監督上，把以前不當回事也可以把工作往前推一推的環境，改變成現在不努力就完不成任務、不做出優異成績就不能把檢察機關的辦案監督做到位的要求。”面對轉隸后的檢察工作新形勢，省檢察院以路志強檢察長為核心的新一屆黨組也作出了回應，在2018年全省檢察長會議上提出了“三三三四五”總體工作思路，其中第二個“三”就是強化“三項監督”（偵查活動監督、審判活動監督、執行活動監督），為全省檢察機關開展法律監督工作作出重要部署、指明前進方向。聚焦監督主責主業，做大做強法律監督已成為當前全省檢察機關開展各項工作的中心主線。

二、轉隸背景下檢察機關法律監督面臨的主要困境

自偵轉隸后，檢察機關的工作重心向法律監督發生轉移，然而綜合實踐來看，由于法律監督工作長期置于自偵權的影響下，在喪失自偵權的天然屏障后，檢察機關開展法律監督工作不得不面臨一些現實困境。

（一）權力剛性不足的困境

自偵轉隸前，檢察機關將大量甚至是主要精力放在了職務犯罪偵查上，通過對職務犯罪行使偵查權，直接促進廉潔高效的政府建設，引領司法公平正義，極大提升了檢察機關在同級國家機關和社會公眾中的存在感。反過來，這種存在感又進一步給檢察機關法律監督權能的有效行使加強了對外“話語權”。但與此同時，也導致長期以來檢察機關對偵查權這一派生權能過于依賴，忽視了對其他權能，如過問權、建議權、要求權、追訴權這些基本權能的研究和運用。由此，在基本權能履行層面，出現了過問權、建議權等履行萎縮、弱化甚至形式化的失衡，在追訴權的具體履行層面，則出現了偵查中心主義的本末倒置。隨著自偵部門的轉隸，長期倚靠的強大權力后盾消失，無論對國家機關、國家工作人員還是其他團體、社會公眾而言，檢察機關監督權的存在感和心理威懾作用都將大幅削弱，法律監督職責履行起來將變得困難。

（二）監督覆蓋面缺失的困境

自偵轉隸前，檢察機關的法律監督主要是以個案監督形式，即通過對國家機關及其工作人員職務犯罪展開偵查，對涉嫌刑事違法的社會團體、公民展開刑事追訴和對確有錯誤的生效民事判決予以抗訴等方式進行的。通過對突出個案的處理這種特殊預防方式，達到修復法律秩序、維護法律尊嚴，進而震懾不法，實現一般預防的目的。然而，需要啟動個案監督的案件，是大量一般違法行為中的極端個例。雖然通過個案辦理能夠有效震懾不法行為，但這種零敲碎打、取點舍面的碎片化監督，顯然有失系統整體性。長期以來將侵犯不特定對象利益的違法行為和一般程度的違法行為排除在法律監督范圍之外，既不利于從根本上鏟除不法行為滋生的土壤，又不利于促進守法、實現法律監督的目的。

（三）權能整合性不足的困境

檢察機關行使法律監督權主要以過問、建議、要求和追訴四項基本權能實現。在自偵轉隸前，上述權能一般以要求說明理由、檢察建議、口頭或書面糾正違法通知、立案偵查、起訴或抗訴等方式行使。對于發現的違法行為，檢察機關可以選擇運用或者聯合運用上述手段保障監督權能的有效行使。因此，檢察機關的法律監督不僅具有高度的延伸性，而且由于有自偵權“撐腰”，還具有極大的剛性和自主性。由此也引發了檢察機關權力過大、過于集中的顧慮。為平息公眾憂慮、強化自身制約，檢察機關采取了按流程設置內設機構的模式，通過分設偵查、偵查監督、公訴、執行、控告申訴等內設機構，將過問、建議、要求、追訴四項基本權能相對分割行使，以內部分權實現內部制約、防止權力濫用。但也導致這四項基本權能在行使中出現相互孤立，甚至相互背離的現象。而隨著自偵部門的轉隸，傳統的權能分割行使模式，將不利于監督信息互通，也不利于形成監督合力。

（四）追訴權履行不充分的困境

一方面是民事、行政追訴權履行不充分。基于認識、法律規定不明確以及檢察機關自身重視不足等原因，此前檢察機關民事、行政追訴一直未有效開展。2017年《民事訴訟法》《行政訴訟法》修改以后，正式確立檢察機關提起公益訴訟制度，從根本上還原了檢察機關法律監督應有的本來面目，使得檢察機關對行政機關的監督權有了新的抓手。但從實然層面考量，當前公益訴訟在制度設計方面仍有不足之處：一是由表及里的監督方式難以有效觸及問題核心。無論是生態環境污染、食品藥品安全領域，還是侵害消費者權益事件、國有資產流失事件，其首要的監管救濟主體仍是行政執法機關，公益訴訟只是行政監管救濟缺位情況下的司法救濟措施。二是辦案周期過長導致處理效率與公益事件緊迫性不相一致。根據法律規定，檢察機關提起公益訴訟需要經過案件受理、審查立案、訴前建議、提起訴訟四個環節，其中訴前建議階段要求檢察機關發現損害社會公共利益的行為時，須先向有關部門和機關發出檢察建議，不被接受的方可提起訴訟。而這其中的溝通協調往往要耗費大量的時間和人力物力，影響了效率、效果。三是取證、認定難。無論是環境資源、食品藥品安全還是國有資產流失案件，其取證和因果關系的證明均具有高度的專業性，實際高度依賴行政執法機關的配合，而公益訴訟往往意味著對行政執法行為的否定性評價，行政機關配合的主動性必然不高。四是監督手段力度不足。提起訴訟要先向有關部門和機關提出訴前檢察建議，檢察建議的本質只是建議，相關部門和機關可聽、可不聽，不具備強制執行效力。五是刑事追訴權能履行方面，隨著以審判為中心的訴訟制度改革深化，偵、訴、審三大職能面臨重新檢視與定位，追訴話語權空間也面臨著雙重擠壓。坐擁龐大的執法資源，集行政執法權和犯罪偵查權于一身的公安機關，在訴訟博弈中始終保有強勢話語權，檢察機關立案監督、偵查監督效果與預期始終存在較大差距。而在以審判為中心的訴訟制度改革中，審判的獨立性、終局意義被更加強調，對追訴權及其派生的審判監督權能的有效行使提出了更高的要求。

三、新時期海南檢察機關強化法律監督工作的具體路徑

黨的十九大后，中國特色社會主義進入新時代，社會的主要矛盾變為人民群眾對美好生活的需要與不平衡不充分發展之間的矛盾。隨著中央宣布支持海南全面深化改革開放和建設海南自由貿易區（港），人民群眾對于民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的需求必將更加迫切。面對自偵轉隸后法律監督工作存在的諸多困境以及自貿港建設的法治需求，海南檢察機關應當牢固樹立“雙贏多贏共贏”監督理念，借力海南全面深化改革和擴大開放的“東風”，多措并舉破解監督難題，提供優質高效法治服務和檢察產品，筆者建議從以下八個方面來強化監督工作，開創法律監督工作新局面。

（一）強化理念轉變，樹立“雙贏多贏共贏”監督理念

高檢院張軍檢察長強調“檢察機關開展法律監督沒有你贏我輸、你高我低，只有共存共贏、共同進步”。貫徹落實張軍檢察長的“雙贏多贏共贏”監督理念，堅決摒棄“監督就是高人一等”的錯誤觀念。要建立監督者與被監督者的良性、互動、積極關系，運用政治智慧、法律智慧，從法律監督的目的、價值出發，加強與有關部門的溝通協調，讓有關部門了解、支持檢察機關的監督工作，通過監督來幫助有關部門認識解決問題、補齊短板，形成監督合力，共同推動社會的有效治理，使檢察機關的監督工作實現政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。

（二）強化角色定位，從“訴訟二傳手”向“強力監督者”轉變

要徹底轉變檢察機關在偵查機關和審判機關之間“訴訟二傳手”的角色定位和工作習慣，進一步強化監督意識、提升監督能力、擴展監督手段。一是提升監督自覺性，實現從“訴訟二傳手”向“強力監督者”的角色轉變，辦案不能僅僅滿足于批捕或不批捕、起訴或不起訴、抗訴或不抗訴的結果，而是要更加注重對偵查活動、審判活動、執行活動程序合法性的審查，加強羈押必要性審查，發現其中的違法犯罪線索。二是提升監督能力，加強自行補充偵查、證據合法性核查能力培養，強化自行補查、核查證據的意識，降低對偵查機關的依賴，跳出“依賴被監督者開展監督”的工作怪圈。三是擴展監督手段，在綜合運用檢察建議、糾正違法通知書、抗訴等監督手段的基礎上，探索建立案件質量通報機制、預警機制和檢察官誡勉談話機制、判罰異常案件檢察官函詢機制等。對監督工作中發現的涉嫌職務犯罪線索及時移送監察委查處。

（三）強化專項工作，圍繞服務保障黨委政府中心大局開展專門檢察監督

檢察機關不但是法律監督機關，更是政治機關，檢察機關開展法律監督工作應當圍繞黨委政府中心大局進行。建議將以下三個專項工作作為監督的著力點和切入點：一是加強掃黑除惡辦案效果。建立公檢法掃黑除惡聯合辦案機制，檢察機關定期與公安、法院溝通協調，完善信息共享制度、聯席會議制度、疑難復雜案件協商制度，協作配合形成打擊合力。還應加強與行政執法部門的聯系，建立健全行政執法與刑事司法銜接工作機制，更多地獲取涉黑涉惡案件線索，構建齊抓共管、綜合治理的工作格局。二是進一步推進禁毒三年大會戰。面對海南禁毒斗爭進入新的攻堅期、深水期現狀，一方面突出重點，著力嚴打涉毒大案要案、累犯再犯，特別是危害性巨大的源頭性毒品犯罪及大宗毒品犯罪，以及毒梟、職業毒犯等主觀惡性和社會危險性大的犯罪分子；另一方面嚴把案件質量關，及時糾正涉毒案件中的違法偵查行為，針對公安機關普遍存在的違法延長羈押期限、毒品提取、扣押不規范、超期送達回執等問題予以書面糾正。三是落實“兩保障、兩守護”派駐重大項目檢察工作。自貿港建設是海南當前乃至今后很長一段時間最大的中心大局，必須牢牢把握這一中心，貫徹落實省人民檢察院《開展“創造一流營商環境、強化產權司法保護、服務自貿區（港）建設”專項活動實施方案》和省檢察院、省發改委《開展“兩保障、兩守護”派駐重大項目檢察工作站專項工作實施方案》的要求，切實以派駐重點項目檢察監督工作來服務保障營商環境，在重點產業創業園、總部樓宇經濟區、重要港口碼頭等企業集聚地帶設立“服務保障營商環境檢察工作站”，研究制定并落實執行服務保障營商環境的實施意見、實施方案以及涉企辦案機制等系列配套制度，為企業提供法律咨詢、業務查詢，受理經濟犯罪、職務犯罪舉報線索，監督行政部門依法行政等，幫助企業解決問題，及時堵塞制度漏洞，構建政商“親清”關系，助力當地黨委政府創造法治化、國際化、便利化的營商環境。

（四）強化民行監督，以公益訴訟為支點推動民行檢察監督效果

以公益訴訟為抓手強化民事、行政檢察監督效果。一是在公益訴訟特別是行政公益訴訟工作中，堅持貫徹省院路志強檢察長提出的“三多一精”理念，即最多地發現問題、最多地發出檢察建議、最多地促進問題解決，抓典型抓示范提起訴訟，以最管用、最高效、最合理合法的方式督促政府有關部門履職盡責。二是以開展公益訴訟為契機整合民行內部資源，在人力資源方面強化民事行政檢察部門建設，尤其是基層民事行政檢察部門的建設，建立民事、行政公益訴訟監督情報信息收集、分析、管理體系，及時發現問題、總結經驗。三是積極開展“增綠護藍·公益訴訟”專項行動，各級院成立以檢察長為組長的領導小組，以民行部門牽頭，公訴、偵監等部門配合聯動，以生態環境和資源保護為重點領域集中開展整治，以點帶面擴大公益訴訟效果。四是對公益訴訟工作情況加強外部宣傳，爭取最大支持，及時主動地向黨委政府和人大報告工作，積極與政府有關部門溝通，注重營造“言必行、行必果”的監督形象，最大限度地保證所提出的意見、訴訟請求被相關單位采納并落到實處，切實維護公共利益。

（五）強化機構改革，立足頂層設計探索檢察監督職能深度優化

郭聲琨同志在全面深化司法體制改革推進會上指示：“要優化法院檢察院內設機構設置，堅持扁平化管理和專業化建設相結合。檢察院要抓緊設立公益訴訟檢察部門。”張軍檢察長在大檢察官研討班上指出：“要以內設機構改革為切入點、突破口，推動新時代檢察工作創新發展。”海南檢察機關應當貫徹落實好中政委、高檢院關于內設機構改革的最新精神，進一步優化整合職能資源，突出專業化建設，提升各項檢察監督質效。一是打造特色檢察監督部門。圍繞全省各級院轄區辦理案件特色，分別設立生態檢察部、旅游檢察部、金融檢察部等，突出辦案專業化、特色化、亮點化的內設機構設置。二是推進設立派駐公安執法辦案中心檢察工作站。與公安機關協調，掛牌成立派駐檢察機構，選派辦案經驗豐富的檢察官定期到公安機關執法辦案中心開展派駐監督工作，全程對立案及偵查活動開展監督，積極構建檢警良性互動的監督與被監督關系。三是以12309檢察服務中心為核心打造綜合業務檢察部。包括12309檢察服務中心、檢委辦、法律政策研究等業務，其中12309檢察服務中心整合原案件監督管理和受理控告申訴舉報職能，建成集案件收送分案、案件監督管理、律師業務辦理、當事人業務咨詢、案件信息公開查詢、控申信訪舉報受理分流等多位一體的“一站式”服務窗口。四是延伸鄉鎮檢察室監督職能。進一步實現從轉隸前的“職務犯罪偵察兵”到轉隸后的“檢察監督偵察兵”轉變，配合民行部門大力開展公益訴訟，監督“兩所一庭”，參與鄉村“大調解”等工作，充分發揮其在監督基層執法單位和情報線索搜集方面的積極作用。

（六）強化科技應用，推進“智慧檢務”建設驅動精準監督

主動擁抱大數據時代，加強檢察機關各項監督業務的“智慧檢務”建設。具體可以從以下幾個方面著手：一是實現數據互聯互通，打破信息孤島狀態。要逐步建立與行政執法機關、公安、法院乃至監察委的信息互聯網絡，實現執法信息、案件信息同步共享，文書網絡推送。二是建設人工智能辦案輔助系統，加強大數據平臺建設擴大決策信息來源和精準性，實現各類案件要素和證據梳理、法律和指導案例比對搜索自動化，充分發揮人工智能在證據比對、文書生成、決策參考方面的作用。實現證據審查的規范化、數據化和全程留痕。三是建立法規推送、類案推送系統，有效提升工作精細化程度，保證法律的準確實施，防止同案不同判。四是建設輔助閱卷、自動整理、語音識別等辦案輔助系統，提升工作效率。五是建設包括案件自身證據風險、程序、實務風險在內的風險防控系統，在案件處理前自動與各大網站、論壇、搜索引擎進行分析比對，及時掌握回應社會關注的焦點問題。六是建立監督信息比對系統，利用大數據、云計算技術搜集監督信息，并自動推送異常情況信息，提升監督的準確性和及時性。

（七）強化聯合監督，建立與監察委合作辦案機制凸顯監督剛性

要增強檢察機關對行政機關、公職人員違法履職或怠于履職行為的剛性制約，必須建立與監察委的合作辦案機制，使檢察監督與監察監督“雙劍合璧”產生強大剛性震懾。一是與監察委建立行政違法違紀線索移送機制。對于檢察機關在監督工作中發現的行政機關及其工作人員不配合監督，涉嫌違法違紀的，檢察機關要及時將線索移送紀委監察委進行黨紀政紀處分。二是與監察委建立溝通聯絡與案件通報機制。充分利用與轉隸同志的天然聯系為良好基礎，以定期或不定期召開座談會、聯誼會、案件聯席會、案件質量通報會等形式，不斷強化檢察院與監察委在案件辦理特別是職務犯罪案件辦理方面的溝通與協作，優勢互補，形成辦案強大合力。三是積極開展檢察院與監察委辦案人員的聯合培訓。鑒于轉隸后檢察院與監察委雙方辦案人員對相關辦案程序和法律不是特別熟悉，加之雙方工作上的密切聯系，可以經常性組織雙方辦案人員開展聯合培訓，系統學習相關業務知識，促進工作交流，強化監督合作，達成監督共識。

（八）強化人才培養，以自貿區建設為契機優化升級監督人才隊伍

高檢院張軍檢察長強調：“要敏感于自己的不足、短板、弱項，我們是法律監督機關，業務能力跟不上、不如人，憑什么去監督別人。”海南因地域經濟發展的不平衡導致檢察人才的發展也極不均衡，檢察業務人才尤其是民事、行政等業務人才更加稀缺，難以滿足當前自貿港建設的迫切需要。為盡快適應自貿區檢察工作的發展，可從以下幾個方面著手建設監督人才隊伍：一是大力招錄、選拔民商、海商、知識產權、國際金融等經濟法律復合型人才進入檢察隊伍；二是在全省范圍內挑選監督人才培養對象建立人才后備庫，由省院分批派遣前往內地先進自貿區檢察機關交流學習鍛煉。三是各級院定期或不定期聘請業務專家、學者教授為本院干警開壇授課，加強法律監督業務知識學習。四是積極開展法律監督業務實戰訓練、法律文書制作、論辯賽等活動，提升監督人才實戰能力。通過三年至五年的集中發展，形成海南檢察機關“新陳代謝”良好、“循環造血”順暢的人才培養、銜接機制，打造全國“高精尖”法律監督人才高地。