論預算參與的發展路徑

卓 越 文倩雅 文炳勛

(1.湘潭大學 商學院，湖南 湘潭 411105；2.湖南財政經濟學院，湖南 長沙 410205)

一、文獻回顧與問題提出

通過提高公民的政治參與水平來促進預算民主，是推進民主政治發展和政府治理創新的重要課題。參與式預算上世紀80年代末起源于巴西的巴托格雷市，作為一種扶助窮人的再分配機制[1]，旨在通過預算制度改革來緩解財政困境和社會矛盾，是一種積極的公民參與形式，公民得以參與預算決策過程；是政治左派的動員策略，體現解放、自治、激進的民主理念，在提高行政績效與政治民主方面取得的成效，被聯合國認為是民主創新的“最好實踐”。此后，經聯合國人居署的努力推廣，德國、俄羅斯、亞洲以及美國的一些城市2014年開始掀起了一場包括參與式預算在內的民主改革運動，為底層民眾提供了政治上的公平參與機會，一定程度上彌補了選舉民主不足，產生了積極的效果[2]。

參與式預算自上世紀90年代末引入我國，就引起了學界和基層社會管理官員關注。賈西津認為參與式預算擁抱直接民主，反映了人們對普遍的、公正的、直接的參與權利的追求[3]；Koonings & Kees認為參與式預算是完善政府治理的有效途徑[4]，是一種建設行政民主的步驟和方法，是一種改革地方人大的方法，是一種公民和非政府組織決定預算的原則和程序的過程[5]。馬駿認為，參與式預算是一種政治民主、治理民主，對權力濫用形成較好的制約[6]。陳家剛比較分析國內外的經驗，認為參與式預算為公民參與、分權、協商治理、政府信任提供了路徑和動力，為基層治理提供了新的民主空間[7]。

實踐層面，我國一些地方政府重塑參與式預算的核心思想，將其用于遏制腐敗、提高行政效率和增加國家能力[8]，成為我國基層社會行政整治、擴大參與以減少爭議的重要手段。其發展路徑可以概括為三條主線，一是以人大為主導、以各級人大代表和社會精英為主體、以預算審查為重點的預算參與形式，代表性的、最有影響的試驗是浙江溫嶺的預算民主懇談模式，其持續時間較長、成果最為豐富；二是政府行政為主導、以預算透明度建設為重點、面向社會公眾公開預算信息的改革模式；三是社區、村、NGO等組織為主導、以民眾參與預算監督為形式、以“村務公開”“一事一議”、民生實事等為內容的基層社區治理模式。

參與式預算傳入我國，見仁見智，成峰成嶺。與國外的實踐比較，我國參與式預算的發展帶有明顯的中國印記，有著鮮明的中國特色。這表現在：第一，與以巴西為代表的拉美國家公民主導型的自下而上改革的預算決策模式相比，我國參與式預算公民賦權基礎脆弱，基層自治組織、社會中介組織管理能力、財務能力有限，影響力式微，地方政府在治理體系中處于絕對的主導地位，預算參與的項目、形式、程序、成果運用基本由政府安排，公民賦權型決策案例實驗很少。第二，與歐美國家為代表政府行政主導型的自上而下的改良性質的預算參與模式相比，我國參與式預算是由政府發起或默認的自上而下的協商民主改革，黨委處于核心領導地位，“東南西北中，黨領導一切”，黨委是預算方針、政策、戰略、原則的最終決策者，掌握預算參與制度的最終審批權力；人大掌握人民代表和預算審批監督權力兩大資源，或親自組織布置參與協商的預算項目、或積極支持政府行政與公民社會組織開展參與式預算試驗；基層政府行政部門掌握預算編制執行權力和充裕的預算信息，一定程度上決定著參與式預算發展的質量與進程。第三，國外參與式預算研究經歷了兩個階段，先是從“委托—代理理論”“交易費用理論”出發，局限于預算制度的創新和預算技術的改善，后將“公民參與理論”“民主理論”“治理理論”納入其中，參與式預算逐漸作為國家治理、基層治理的“管理技術加政治運動”雙輪驅動的模式來研究，而我國參與式預算的源頭很大程度依賴于地方領導人的個人情懷和智庫的幫助指導，一些地方“摸著石頭過河”，公民參與更多的是動員式參與，研究的重點主要放在各種試驗實踐操作，而將參與式預算作為基層社會系統、政治系統、經濟系統三者連接點，從完善地方治理體系和治理結構角度來分析預算參與產生與發展的邏輯基礎則是近年才興起的研究熱點[9]。參與式預算引入我國后發展迅速，但總體上來說，地域色彩濃厚，難以復制，推廣的范圍比較有限，星星點點還遠未形成燎原之勢；預算決策還控制在政府層面，屬于參與性、咨詢性的協商，并未導致預算權力的再分配，有些基層實踐因政治支持不足而面臨可持續性困難；公民參與的廣度、深度有待提升，公民社會知識的普及、社會組織的培育等基礎性工作有待加強。

綜上所述，我國參與式預算是在現行的政治、經濟框架和社會結構下，突破傳統預算技術的一種基層群眾民主協商治理的創新方式，能有效實現公民參與、預算運行、基層治理三者的有機統一。但我國參與式預算模式的探索多是從零散的理論視角，對基層預算參與性、公開性、民主化、程序化進行描述。從有中國特色的政治經濟制度和文化社會發展的高度，將參與式預算實踐與政府治理相結合，探索預算參與的發展路徑是我國全面深化政治經濟體制改革的時代課題。

二、預算參與是對參與式預算的理論揚棄

(一)參與式預算的局限性與我國預算參與的探索

參與式預算可以從三個維度來進行分析，第一是從政府行政管理的角度，參與式預算是公眾及其代表對預算項目的重要性進行評估，篩選出最優項目，以促進政府公共資源的有效利用，體現政府行政民主與公眾的社會監督；第二是從政治民主的角度，參與式預算是權力分配的調整和改革，通過賦予公眾的預算參與權，推動人大體制改革；第三是從社會治理的角度，參與式預算是公眾或社會組織決定預算原則、程序、過程、項目的有效途徑[5]。參與式預算的主要目標是：公民社會培養；改善財政資源配置效率；改革廉政行政，公民監督政府。為此，要推動公眾參與、爭取各種社會組織支持，參與式預算一般遵從如下原則：參與、平等、教育培訓、信息透明和行政效率。實施參與式預算，還需要在政治、經濟、社會各方面具備一系列基本條件。首先，決策者的個人情懷，特別政府行政首長具有推進政治改革、協商民主的明確的政治意志。其次，公眾參與者的政治素質與參與能力，成熟的公民社會組織是決定性的條件之一。第三，制度建設，界定明晰、共同約束、因地制宜的游戲規則。第四，政府預算官員有參與式預算方面的組織能力和民主奉獻精神。第五，預算信息必須公開透明，并有穩定、暢通、全覆蓋的傳播渠道。此外，公共項目、民生實事的優先性決策一般由參與公眾決定[7]。由此可見，參與式預算的標準相當嚴苛。上述條件的缺失，參與式預算很難實施、推廣。所以，世界上參與式預算成功案例并不多見，沒有形成統一的模式，可復制的、能大范圍推廣的更少。

本世紀初，我國一些地方政府在有限的范圍、用有限的項目和財力進行了較為拘謹的參與式預算的有益探索。各地做法不一，表現出很充分的本地特色，難以歸納出統一的標準與模式。起步較早、持續時間較長、探索較為全面的參與式預算試驗是浙江溫嶺市的以“民主懇談會”為主要形式的改革。經過十多年的改革與積累，浙江溫嶺的預算改革成為我國眾多參與式預算試驗中比較重要、比較成功和最有影響力的案例。時至今日，參與式預算試驗面臨著發展困局，主要表現在：

一是在代議制民主、間接民主、協商民主成為社會發展主流情況下，參與式預算所運用的公民直接參與協商的民主表達模式，適應鄉鎮一級的基層治理，難以擴展到縣、區，乃至市、省一級。隨著地域的擴大和人口增多，政府管理半徑延長、直接協商的成本費用成倍增長，從經濟上講不符合效率的原則；從管理來看，隨著政治技術的成熟，委托、代理、網絡、第三方購買服務都已經成為實現民主的重要手段。并且，政府層級越高，預算安排與公眾的切身利益的關聯度越低，社會公眾直接參與的意愿越淡薄，形式就會重于實質。

參與式預算的協商主體旨在從政府轉向納稅人或者預算的需求者。事實上，這只是一種美好的愿望。美國學者謝爾·阿恩斯坦的研究表明公民參與可以分三個階段：第一階段是政府操縱與教育動員，為非實質性參與；第二個階段是給予信息、政策咨詢和安撫，為象征性參與形式；第三個階段是合作伙伴、賦權和公民自主參與，為完全型公民參與[10]。當前我國整體處于第一階段。云南鹽津縣的預算改革試驗停滯的事實已經證明，在文化水平比較落后，大批有文化的青壯年外出務工，靠年老體弱的“群眾議事員”來推進參與式的預算民主化改革自然是紙上談兵，結局只能是流產。

二是鄉、鎮一級基層政府財權、財力有限，有的鄉鎮財政相當緊張，剛性需求制約了公眾參與、協商決策。云南鹽津縣以“財力總余額”為“群眾議事票決”的預算盤子。鹽津屬于極度貧困地區，政府財政非常緊張，鄉鎮主要靠上級補助，部分鄉鎮保財政、保正常運轉都很困難，可用于參與式預算改革的剩余財力更少，而地方基礎設施、公益事業又相當短缺，預算項目剛性很強，“議事員”民主議事時沒有可供選擇的余地，嚴重影響了公眾參與的積極性。預算收入的不確定性會影響參與式預算決策項目的執行，參與式預算猶如一架雖然技術先進卻是空轉的機器，其嚴肅性、權威性大打折扣。參與式預算的可持續性問題會隨著改革試驗的深入而變得越來越突出、越來越現實。

即使是在富裕的地區，如浙江臺州溫嶺、廣東佛山等地，經濟發達，財政充實，但用作參與式預算，用來公眾參與“民主懇談”“預算項目面談”的資金與項目仍受很大的局限，占當地整個預算規模的比重小。并且，鄉鎮一級受宏觀經濟與地方政府決策的影響較大，主要靠上級補助和“土地財政”，財政收入年度之間很不穩定，導致預算支出項目年度之間難以平衡。公眾參與預算討論，理應是全方位、全覆蓋地對預算發表意見建議。參與式預算重點關注民生實事方面的基礎設施、公益事業，在一定程度上反而影響了社會公眾對基層預算諸如補助收入、“三公”經費、事業支出、政府投融資等項目的關注。政府預算是政府年度財政收支的整體計劃，具有全面性、完整性和權威性，關注一點而不及全面是參與式預算的又一缺陷。

三是參與式預算會導致公民參與的“短視”行為，一些參與者過分重視短期公共投資項目，過分關注切身利益，往往忽視參與過程中公民社會責任的養成，缺乏對政府責任、預算關系、協商政治的深刻理解。參與式預算的視野局限于鄉鎮本土，其經驗來自本地區的現實、歷史、公民文化和行政文化。參與式預算的長期化，可能會導致地方勢力的膨脹。

可以看出，參與式預算理論很豐滿，現實卻很骨感。“推行參與式預算是需要條件的。就目前情況而言，尚不具備全面推廣的條件，也沒必要全面推廣”[11]。總結中外參與式預算試驗的經驗與做法，對參與式預算進行理論揚棄，甚至另辟蹊徑，是我國預算治理民主化改革行穩致遠的必然選擇。

(二)我國預算參與的理論創新

進入新世紀，參與式預算在我國鄉鎮星星點點艱難地進行田野試驗時，以“協商治理”為中心的政府預算綜合改革在我國從中央到地方風生水起，主要表現在：

一是從指導思想上對財政預算重新定位，認為財政是國家治理的基礎和重要支柱[12]，政府預算不僅反映政府財政資金的分配與使用，更是一種政治運作過程，內在地反映政府提取資源、分配資源與提供服務的能力與意愿。

二是從治理方式上實現政府管理向政府治理轉變，預算管理轉向以協商為中心的預算治理。財政乃庶政之母，國家治理現代化離不開財政的支持。“財政制度轉型是國家治理制度轉型的關鍵、財政轉型可以引導國家治理轉型。”[13]預算是財政的核心與靈魂，預算過程就是財政運行的過程。預算治理體系和治理能力的現代化是整個國家治理體系題中應有之義。預算治理本質上講，就是預算民主、預算法治，預算治理現代化的基本手段和有效途徑是實行協商治理，“眾人的事眾人來辦”“遇事好商量”。誠如黨的十九大報告所指出的，通過協商，預算可以真實地反映民主理念與民生需求，協商社會利益，調和社會矛盾，實現國家、政府、社會的良性互動。“民主走向協商，表明人們在持續關注民主的真實性，即在多大程度上，民主控制是實質的而不是象征性的，而且公民有能力參與民主過程”[13]。預算治理應當從一種追求公正平等的價值理念轉化具體的協商對話為主要內容的制度安排與運行機制。

三是發展戰略上樹立以人民為中心的發展理念，建設“人民財政”，體現預算的“人民性”。黨的十九大報告指出“必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”，即要實現“發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享”。因此，預算安排需要從與人民群眾切身利益關系最直接、最現實的民生領域入手，編制“民生預算”，構建“民生財政”，增進民生福址，彰顯“以人為本”價值取向。同時，要求預算堅持“人民當家作主”的基本原則，從保障人民權利、促進民主決策、強化民主監督入手，倡導“民主預算”，構建“民主財政”，彰顯“人民至上”的價值取向。全面深化改革，實質就是人與人利益關系的重新調整，就是規范人與人關系的制度的重新安排，反映到預算上，就是要創新財政預算職能，實現預算由資源配置到制度建設的轉型。

預算環境的新變化昭示了預算民主化改革的新方向：一是黨委、人大、政府的體制關系，反映預算權力配置上就是堅持“黨管預算、政府運作、人大監督”的制度安排；二是重視預算協商，預算的決定由票決向協商、票決結合的機制轉變；三是預算民主化改革應當由行政主導，本著基層激活、中觀著力、宏觀避險的穩妥策略，實現預算治理體系和治理能力的現代化。

三、我國預算參與的前提：組織賦權

預算參與的首要問題就是弄清預算權力及其配置。

(一)預算組織權力的構建

隨著政府汲取財政能力的提高、政府職能的不斷外延和預算管理技術的進步，預算發展不僅表現規模、結構的擴張，更重要的是預算的功能、效力以及在國家政治經濟生活中地位的上升。特別是凱恩斯國家干預主義興起后，預算不只是簡單地分配財政資源的技術或工具，也不僅是政府財政年度收支的會計表格，已經擴展為一種政府資源配置的重要政策工具，是塑造某種特定的現代經濟、社會文化與價值、廉政政府機構和活化社會機能的利器，時時塑造著每個國家的公民[14]。

預算在現代國家變得越來越重要，預算權力也隨著預算擴張而膨脹。傳統的預算權力，編制權、審批權、執行權、監督權、參與權、知情權以及裁決權等，由立法、行政、司法三個系統分別執掌。預算資源作為政府運轉的血液，預算成為國家政策工具時，其影響無時不在、無處不在。這時，預算權力涉及四個層次：一是對以預算思想、預算學說、預算方針、預算戰略為核心內容的預算基本政策的掌控，它是最高層次的預算權力，涉及預算與政治、預算與經濟社會的基本關系，涉及國家的基本方略；二是穩定性較強、宏觀面較廣的稅收征收權、政府舉債權、預算平衡原則、預算支出控制等預算權力，它涉及預算與政府、預算與各個經濟主體的基本關系；三是操作性較強、一般意義上的預算編制、審批、執行、檢查監督等預算控制權力，涉及預算與社會主體直接的利益關系；四是最低層次的預算權力，可以概括為預算調整或預算修正，它涉及的是預算的臨時性、應急性、補充性安排。

預算發展史就是一部預算權力擴張的歷史，也是一部預算資源爭斗的歷史。預算權力爭奪可以從縱向和橫向兩個方面展開。縱向爭奪是不同層級的政府在事權與財政方面的博弈與討價還價，橫向爭奪是預算權力在同級政府不同機關之間的制衡與配置。這種預算權力配置取決于國家基本的政治制度和權力結構并受文化傳統、社會經濟發展階段等諸因素的影響[15]。美國的預算權配置強調分權與制衡，在制衡中實現合作。而我國的基本政治制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，人大、政府、政協等國家機關都置于黨的領導之下，形成了中國共產黨強有力的領導核心。黨集中領導的制度具有諸多優勢，一是能對重大問題、挑戰、機遇做出快速反應，動員和組織資源實現特定的目標，維持社會穩定和公眾秩序；二是發揮組織的合力，在重大問題上能夠達成共識，形成決議，決策效率高；三是能夠站在全體人民的立場和國家發展的角度，制定國家長遠發展規劃，并保持政策的繼承性和一致性，使國家政策穩定并獨立于黨派利益。預算權力的配置應當很好地體現社會主義集中力量辦大事的制度優勢，強調黨的集中統一領導，在黨的領導下體現預算權力的分工與合作，并在此基礎上建立監督與制衡機制。這一機制可以概括為四個層次：一是各級黨委的集中統一領導，黨委在財政預算工作中起統領作用，對財政預算全局性、戰略性、方針性問題進行最后決策；二是在人大、政府、政協之間形成合理、合作的預算關系，人大行使預算審查、批準、調整、監督權，政府行政具體負責預算編制、執行及內部控制制約，政協被賦予一定的預算建議權、參與權；三是政府行政部門的內部權力關系，特別是計劃、事權等部門對預算權的實質性影響；四是預算權力全方位問責，包括行政監督問責、人大執法問責以及紀委、監委的執紀問責、司法監督問責機制，實現預算權力合作與制約成為現實。與西方國家的情況相比，我國預算權力的配置是一種制衡中的合作，有自己的制度特色與優勢。

(二)預算組織分工與賦權

在預算權力配置的邏輯中，有一個重要因素就是預算的委托與代理。預算中存在公民與立法機關、立法機關與政府、政府部門內部等多層面的委托—代理關系。我國的政治制度和權力體系設計，并非依據所謂契約理論，而是中國革命幾十年奮斗的經驗和結果，是中國人民的共同選擇，但在預算權力結構中仍然隱含著委托—代理關系，這是現代國家治理的基本理念與原則。共產黨是全體中國人民利益的忠實代表而長期執政，人民代表大會是人民行使國家權力的機關，政府是國家權力的執行者，司法機關是國家權力的監督者。由此可見，預算權力根植于人民群眾，是通過委托—代理關系在執政黨和人大、政府、司法及其內部不同部門之間進行配置的。現代預算已經成為政府與人民關系的紐帶、授權書與責任狀，預算機制可以說是公眾表達意見制度化的機制，也是公眾表達公共決策需求的機制。

預算組織與預算權力配置無論西方國家還是實行社會主義制度的國家，盡管理論基礎與理論來源不同，但都認為預算收入取之于民，人民是國家財政的主人，人民理應當家作主，參與國家財政預算工作方方面面的協商治理，并且這種參與只能和預算組織與預算權力配置相適應。首先，公民預算參與應當是有組織的參與。市民社會的發展，已經將公民組織為不同的利益團體與利益集團，公民參與公共事務時往往通過或通過參加某一團體、黨派、集團、協會來表達其政治經濟意愿。其次，公民預算參與是有秩序地參與。預算組織無論是縱向層級關系還向橫向制衡合作關系，在權力博弈與制度設計的過程中會形成比較固定的權力分工或制度模式，公民參與預算過程，應當適用這種制度安排有序參與，而不是其他為法制所不容的方式方法。

公民預算參與權力受憲法和法律保障，然而這種保障規定是比較抽象和泛化的。《預算法》只是簡單規定，人大代表可以依照法律規定程序就預算、決算中的有關問題進行提出詢問或質詢。從已掌握的資料看，2017年以中共浙江省委辦公廳名義印發的《關于實施民生實事項目人大代表票決制工作的意見(試行)》(浙委辦發【2017】63號)是我國以地方黨委名義發文的、最高級別、全面系統的規定預算參與的文件。文件明確：黨委是總攬全局、協調各方的領導核心； 各級人大發揮監督、指導作用，創新和完善工作機制，發揚民主、依法辦事； 各級政府支持代表票決工作，落實人大決議決定，做好項目的征集初定和組織實施。概括地說，浙江省民生實事人大代表票決制的控制過程可以歸納為三個階段、六個環節，具體如表1所示。在黨委的領導下，每一階段和環節均明確了政府和人大的組織公民參與、尤其是人大代表參與的程序、形式、要求等。浙江省是我國參與式預算試驗興起較早、發展較規范的地區。具有典型意義的、正在走向深水試驗的溫嶺澤國鎮黨委2018年印發了《關于實施參與式預算和民生實事項目人大代表票決制工作的實施方案》，融合了參與式預算與民生實事項目，可以概括為預算參與的新形式，賦予了預算參與新內涵。

表1 浙江省民生實事人大代表票決控制過程

以上表明，我國公民參與預算的過程中，表達預算意見建議需要賦權。這種賦權包括兩個層次，一是黨委向人大、政府及其他黨派、團體等組織賦權，規定其在預算參與實踐中的地位、作用及職責；二是人大、政府根據黨委的要求和規定組織人大代表、政協委員、社會精英、有關社會團體、新聞媒體、學術機構、智庫有序參與預算過程。此外，一些準政府組織如街道、村，非政府組織NGO如基金會、智庫，在運作公益項目時往往使用政府預算或經政府預算給予資助，同樣應當遵循預算參與的基本原則，必須得到上級黨政組織的同意許可。

(三)預算組織賦權的路徑與優勢

賦權參與是參與式民主的起點。預算組織賦權是我國預算治理體系中由政府組織、社會協同、公民參與的協商治理體制的起點。預算參與強調在政府預算編制執行過程中，公民有權力和機會參與決策，強調在預算過程中的每個環節和預算項目的各個領域公民的實質性的、高質量的、可操作性的參與。從我國預算發展實踐來看，預算權力碎片化和預算政策工具缺位一直困擾著預算管理。建立規范有序和充滿活力的預算治理體系首要的問題就是通過賦權，讓各種受權機構有序組織公眾參與預算過程。可以說，賦權是預算參與的初始環節。黨委通過賦權給人大和政府，輸送民主與責任，由人大和政府等機關輔導、協助、培育和賦權民眾，通過預算參與來解決民生實事創建“美好社會”，并且通過各級組織的賦權，搭建不同層次、不同形式的參與平臺，在預算過程的各個環節擴大社會參與代表性，激發公眾參與活力。賦權組織與被賦予權力的主體一道，構建起一種新的指導與合作的協商關系。

賦權參與作為參與式民主，在我國的生長發育具有中國特色、中國特點，是一種混合式賦權。黨和政府歷經40年的改革，實現從配置市場資源到市場在配置資源中起決定作用的主動變革，社會組織有所發育，公民在參與社會治理、公共事務管理中參與技術和參與能力有所提升。但現階段行政改革滯后、公民參與渠道不健全，體制外社會化賦權不發育成熟，基本處于基層街道、村級等“準政府”的層級，體制內的黨委領導的行政化賦權占主導地位。預算參與主要通過地方政府官員執政能力的提升來擴大公民的參與，降低行政管理成本，提高財政資金使用效率。

綜上所述，黨委通過賦權釋放權力空間，實現政府負責、社會協同、公眾參與的預算協商治理模式是政府預算治理現代化的現實選擇。

四、我國預算參與的核心：行政主導

政府、人大、政協和社會公眾參與預算過程，由誰來主導是預算協商的焦點問題、核心問題。

(一)人大主導型與政府主導型的預算參與比較分析

黨委領導下的預算參與，有兩支最重要的推進、組織力量：人大和政府。人大作為國家代議性質的權力機關，是人大代表的常駐機構，受人民之托管理國家事務，理應當家作主，管理監督財政預算，并且動員人民、社會智庫、各方力量參與財政事務管理，是應盡的責任。各級人大機關在預算參與動員方面除了法理上的權威之外，近年人大機關財政預算機構的充實完善與審查力量的加強、預算知識的普及、預算信息技術的聯通，為人大行使預算職權提供了便利。實踐中，參與式預算風生水起的浙江溫嶺民主懇談試驗，基本上是由鄉鎮人大來主導的。

人大主導預算參與，也有一些局限性。一是人大尤其是基層人大人手有限、專業性人員更少，時間精力及專業知識難以保證；二是基層群眾代表政治素質不高，參與能力有待培訓提高；三是人大控制的預算過程時效有限，掌握的信息不完全充分，參與的效果偏重于形式與程序。

政府作為預算行政管理機構，在建設責任型、服務型政府的進程中，促進、主導預算參與有壓力、有責任，也有優勢。壓力表現在人大代表關注預算、關注國家“錢袋子”的興趣日益濃厚，且關注的問題日益尖銳、日益專業，關注的態度也更加明朗、更加公開。從每年“兩會”公開報道的資料看，人大代表、政協委員關注的基層社會治理問題發生了明顯的轉移，普遍關注的熱點問題是教育公平、醫療效率、公益事業、基礎設施等，無不與財政、預算緊密相關。從近年人大代表對“政府預算案”的投票情況，可以看出財政預算與人民群眾的要求與期望有差距。政府行政部門已經感受到這種壓力，就有責任進行回應，回應的最好辦法就是讓群眾參與。政府行政部門主導預算參與，有著明顯的優勢。

一是制度優勢。在黨和政府深化財政體制改革、建設責任政府、完善治理體系和能力建設的政策中，強調以人民為中心、協商治理、民主治理，特別是政府財政體制改革的總體設計中，把公眾參與作為重要內容和重要手段來進行要求，加強權威性來推進改革。云南省鹽津縣參與式預算改革試驗就是納入云南省財政改革的整體實施方案，是在黨委的統一領導下，由政府來主導，人大參與協調，由政府通過財政部門來組織實施。

二是人才優勢。政府行政部門集中相當的財稅專家，動員社會智庫能力超強，與社會精英聯系廣泛，組織預算協商從議題選擇、參與人選、組織協商、反饋回應都能保證協商質量。

三是信息優勢。預算涉及國家政治經濟社會發展的所有方面，凡是有政府的地方就有預算，有預算的地方就有預算信息。政府行政部門掌握了大量的預算信息。充分、準確、有效的預算信息能夠保證預算參與及預算參與結果的客觀真實。

四是組織優勢。一級政府就有一級財政，一級財政就有一級預算。即使是實行“鄉財縣管”的體制，在基層鄉鎮政府也有設置財政所。作為財政預算執行機關，各級財政部門負有組織動員公眾參與預算過程、參與社會公共事務管理的職責。

以上分析表明，人大、政府行政機構在組織預算參與過程中，各有職責、各有資源、各有優勢。比較而言，政府主導預算參與是我國現階段財政預算改革及政府治理現代化改革的現實選擇，基層政府行政可以將預算參與、預算協商、預算咨詢銜接地融入預算編制與預算執行過程，并且和人大有機配合，在預算動議及審批、調整過程實現公眾的預算參與。

(二)行政主導型預算參與的核心機制

政府主導型預算參與是政府協商在行政領域的重要實現形式，是政府與社會公眾就財政預算重大問題尤其是涉及群眾切身利益的民生實事進行民主協商、科學決策的過程。從實踐看，一方面政府協商相比我國政黨協商、政協協商，仍處于制度摸索階段；另一方面，經濟協商，尤其是預算協商相比于政治協商、人事協商、社會協商，凸顯制度建設滯后，機制和程序缺失。因此，實現責任型、服務型政府，必須加強預算參與機制體制的制度化建設，讓預算參與、預算協商有據可依。

1.在政府與公眾之間建立預算參與的平等對話機制

協商就是強調協商雙方平等對話、理性溝通。但政府協商的主體——政府與社會公眾之間存在天然的“實質性不平等”[16]，政府不僅擁有暴力手段的合法權力，而且在獲取專家智力、操控新聞輿論、占據信息優勢方面擁有強勢特征。改革開放以來，黨和國家著手轉變政府職能，深化財政預算體制改革，人民民主意識也日益覺醒，“行政力量和邏輯已無法想象在總體性社會那樣成為唯一的主導社會的機制”[17]。黨的十八大、十八屆三中全會提出了“推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”的目標，把行政協商、政府協商納入“程序合理、環節完整的協商民主體系”，協商主體逐漸由精英向大眾擴展。政府協商蘊含了政府治理的協商方向和民主協商、科學決策、服務人民的合作共治的科學治理理念，切實轉變政府角色和職能，促進政府與社會成員之間的平等對話。反映到預算參與上，就是要求預算協商的出發點和落腳點是為人民服務，解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，就是要明確政府和社會的邊界，確定政府預算的邊界，把政府的錢用于公眾所需、社會所需，從而實現政府治理理念和思維的改變，實現從管理到治理、從管控到協商、從命令到合作的轉變，讓社會力量成長壯大。

2.面向社會建立財政預算信息公開機制

政府預算信息公開是彰顯政府協商誠意、增強政府協商主動性的基礎性工作，也是調動公眾參與預算協商積極性、保證公眾對預算工作做出明智選擇、正確判斷的前提和條件。可以說，預算信息公開是政府與社會公眾之間協商民主的橋梁。建立健全預算信息公開機制，應當把握關鍵三點：一是按照黨和政府的要求，以公開為常態、不公開為例外，不斷豐富預算信息公開的內容和形式；二是預算信息涉及到專業性、技術性較強的問題，應當給予必要的解釋說明，力戒形式主義、官僚主義，讓公眾能夠看懂，看明白，能夠發表意見，提出建議；三是要單獨制定并公開預算協商事項目錄，迫使政府啟動預算協商程序，提高政府協商積極性、主動性，建立起政府體系內自上而下的行政監督以及社會公眾對政府預算自下而上的社會監督，規范和約束政府預算協商行為。

3.實事求是建立協商議題的社會動議機制

“重要決策方案，特別是涉及群眾切身利益的重要政策措施，要廣泛聽取群眾意見，不能嫌麻煩、圖省事。”[18]隨著政府邊界的延伸，社會公共事務一增多，預算項目日益精細，預算治理日趨精準的情況下，政府應當充分聽取民意、集中民智，讓公眾參與到公共預算政策制定中來，降低政策執行成本，分擔政策失敗風險。為此，政府有必要搭建預算議題協商的平臺和條件，建立協商議題的社會動議機制。“在公民權利、政治責任和利益關懷等各種驅動政治的因素之中，在當前中國的基層政治生活中，對利益的關懷是公民參與政治活動的主要動力”[19]。預算涉及公眾利益，是公民參與預算協商的最大驅動力。因此，社會動議的預算議題普遍涉及公眾切身利益，動議議題必須是在政府機關職權范圍之內且符合法律法規和國家政策規定，通過合法的渠道提交政府機關。

4.建立賦權型、咨詢性協商而非決策性協商機制

從預算參與的成果看，有決策性咨詢和非決策性咨詢。政府實行行政首長負責制，行政首長在民主討論的基礎上對本行政組織所管轄的重要事務具有最后決策權。政府行政主導型的預算參與適應建立預算決策層咨詢機制，針對一些重大預算項目或專業性、技術性問題做出理性分析和科學判斷。政府行政部門應當成立專門的預算咨詢機構，對預算項目、方案、政策進行咨詢論證、評價分析和可行性建議，做到預算咨詢常態化。政府行政部門也可以購買服務、委托第三方進行預算協商的制度和機制。

應當說明，預算參與并不排除決策性協商的存在。浙江省委出臺的“民生實事實行人大代表票決制”，就是公眾參與預算協商決策的規范性、指導性文件，也是決策性協商制度化建設的重要成果。但這種票決制有兩個限制級的條件：一是限定了票決的內容，指的是基層預算中的與公眾切身利益相關的民生實事；二是規定了人大在票決過程的主導地位，“票決制”的“試行”意味著人大主導型預算參與的決策性咨詢仍在探索之中。

5.建立人大代表、政協委員議案、提案的銜接回應機制

政府及時辦理人大代表的議案、建議和政協委員的提案，是尊重人大代表、政協委員的民主權利，支持和保障人民當家作主的重要體現。推進政府協商應當“完善人大代表議案建議和政協委員提案辦理機制”[18]，健全政府與人大、政協工作的銜接，及時給予答復回應。財政部網站2020年由“建議提案辦理”改版為“財政部服務全國人大代表、政協委員網絡平臺”，欄目包括財政新聞、建議提案辦理、代表委員風采、服務工作動態、預算報告及預算執行等。由此可見，回應機制應當是對人大代表、政協委員及公眾全方位的服務，包括財政預算信息、關注熱點重點問題、工作條件與便利、經驗交流等，也證明回應機制在責任政府、服務型政府的建設中的重要性，是政府治理現代化的重要舉措。

五、結論

參與式預算的初衷是通過公民參與預算過程，更貼近、更真實地從外部對預算行政權力履行監督職能，形成預算執行與預算監督分權制衡機制。參與式預算是基層預算參與的一種有效形式，但不是基層預算參與的全部，更不是預算參與的全部；預算參與覆蓋預算頂層制度設計到基層具體預算項目實施全過程，預算參與包括參與式預算，但預算參與的研究視野與深度要比參與式預算更加廣闊、更有意義。

貧窮產生樸素的直接民主，富裕起來的人民追求、適應代理式的間接民主。參與式預算的產生根源在于基層政府財政貧困，難以滿足公共事業和人民基本生活所需。參與式預算能很好地解決財政公平公正問題，但公眾直接參與成本過高，很難達到理想的效率。地方經濟發展、財政充裕為代理制、間接民主的產生創造了經濟條件。預算發展從參與式協商民主試驗到預算參與，是民主形式的升級、升華，是社會經濟發展的必然。因此，總結參與式預算的發展經驗，對參與式預算進行大膽的理論揚棄，探索我國預算參與發展的新路徑是時代賦予的新課題。

預算參與從以人民為中心的發展思想出發，以建設責任政府型、服務型政府為目標，在共產黨的領導下，人大和政府相互協調合作，政府行政引導公眾有序參與預算管理，形成政府與公眾的良性合作、互動共治的協商關系。這樣，政府行政預算權力由被監督的對象變成主動的預算公開、預算透明、預算回應。行政主導型的預算參與是新時代中國特色社會主義財政預算管理題中應有之義，更是新時代中國特色社會主義公共治理之道。