堅持黨對公安機關的絕對領導新探
——以推進國家治理現代化為視角

高延飛

國家治理視閾下，公安機關面臨的外部環境和內部條件都發生了深刻的變化。面對這些變化，我們充分認識到，黨作為領導公安機關化解公共問題、解決社會矛盾的領導核心，應該不斷加強和改善領導方式，提高執政能力和法治化水平，實現決策的民主化、科學化和制度化。

一、國家治理體系和治理能力現代化視閾下黨的地位與職能新定位

（一）從管理思維到國家治理的轉變，蘊含著中國共產黨治國理政的新智慧

從公共部門管理改革的發展歷程看，社會公共事務的管理經歷了從統治到管理，再到治理的發展歷程。在傳統體制下，往往是自上而下的管理和領導者的專斷。國家治理理念則要求政府機構、非政府組織、企業單位、利益集團共同行使權力，參與治理。多主體參與的集體行動，共同構成了國家政治、經濟和社會治理新格局，蘊含著中國共產黨治國理政的新智慧。

1.通過協調的方式維護社會秩序。管理思維下的國家體系，在維護國家正常秩序過程中，強調政府等正式國家機構的強制性作用。在現代政府治理中，則要求盡可能的平等參與和協商溝通，更加強調發揮強制機構和非強制性機構的雙重作用。一定意義上，可以將“國家治理”理解為政府與非政府組織、國家機關與市民社會、公共機構與私人機構之間的伙伴關系。

2.加強上下互動的權力運行模式。管理思維主導下的治理體系建設，將著力點更多地放在構建自上而下單一式的權力運行系統，而在治理理念指導下，其核心是要處理好各種要素的內外關系，讓各種要素能夠優化協同、有效整合，從而實現國家穩定有序并不斷發展這種新型的治理運行體系，更加強調將自上而下、自下而上和上下互動三種運行方式相結合，從而構建更加科學合理的權力運行模式。一要強調頂層設計，處理好中央與地方、上級與下級、官方與非官方組織的權力與責任關系，構建更加合理、科學，適應時代和社會發展的治理結構；二要善于“摸著石頭過河”進行多領域、多層次、多角度的探索實踐，先行先試、積累經驗、掌握規律、逐步推廣；三要注重開放互動，在不同領域、不同主體之間互動與交流，最終實現協同、整合和創新等綜合效應。

3.建立開放、多元的民主規則體系。管理思維模式下，由于治理模式是以國家權力為運行核心，造成國家制度和決策體系具有“單中心”的特點。一些決策即使受到普遍的反對，依然能夠付諸實踐。國家治理理念的提出和完善，已經充分表明黨中央正在并將繼續發揮自身在體制中的影響，并在總體上縮小黨政機構在體制中的活動范圍，以便釋放出下級機構和公民個人的活力，以產生出新的思想和財富。這些必將推進一個更加開放、多元民主規則體系的建立。

（二）正確處理治理體系和治理能力的關系，體現了黨對改革發展整體設計思路的新變化

治理體系和治理能力如鳥之雙翼、車之雙輪，缺一不可。從這個角度看，只有構建科學、完善、高效、互動式的治理體系，才能最大限度地提升治理能力。與之相適應，治理體系效能的充分發揮有一個前提基礎，即治理體系的不斷發展與完善。對于完善治理體系與提升治理能力的強調，充分體現了新形勢下黨對國家改革發展的整體設計思路已經發生了深刻的變化。

一方面，國家治理體系的完備與否，代表著一個國家的制度體系是否完備，執法程序是否科學規范、能否有效運行。新時代，推進國家治理體系現代化，絕不能僅站在局部利益謀劃全局，而應以中華民族和全體人民的整體利益和長遠利益為著眼點，既發揮黨組織強大的政治動員能力，充分展現全黨智慧和人民意志，又要嚴格遵循民主執政、依法執政、科學執政的基本方略，堅決貫徹法治理念。

另一方面，要充分認識到國家治理能力的高低是制度執行能力的重要體現，是國家治理效率的重要表現。國家治理能力的提升，能夠使得國家組織在更大程度、更廣范圍、更寬領域，更加有力地發揮治理體系的效能，從而不斷朝著更加科學、完備的方向發展。

（三）對現代化概念的著重強調，蘊含著中國共產黨以改革促發展執政理念的新動向

如果將一個國家比作一個組織的話，那么這個組織的良好發展必然要取決于三個要素——制度、決策和執行的協調運轉。現代化正是推動制度、決策和執行三者協調運轉，實現平穩較快發展的過程，從而力求通過對重要領域和關鍵環節的創新，逐步形成系統完備的制度體系，科學規范的決策方式，運行有效的集體行動能力。

一方面，黨的領導必將在以上三個要素運轉中起到核心作用，尤其是在制度制定和決策確定兩個方面。黨通過一系列法定程序，將人民的利益上升為國家意志，再將之分配給相關職能部門執行貫徹。另一方面，各級國家機關作為維護黨執政地位的有力保障，負責貫徹執行國家的決定。

一套成熟而持久的制度體系，不僅要系統完備、科學規范，更要具有隨著社會發展而做出永不停歇的適應性變化的制度自覺，即現代化的過程。無論是黨的制度體系建設、決策作用發揮，還是行政執行力的體現，都必須隨著時代的發展和環境的變化做出適當的調整。這種調整和變化，正是中國共產黨以改革促發展執政理念新動向的重要體現。

二、國家治理視閾下黨對公安機關的絕對領導賦予了新的內涵

新時代，推進國家治理體系和治理能力現代化，是現代國家機關建設和發展的內在要求與重要使命。公安機關貫徹落實黨的領導制度，不僅要對國家治理視閾下，黨的領導核心地位進行更加全面的分析和認識，而且應深入探析黨對公安工作絕對領導的新內涵，不斷探索公安機關維護黨的領導核心地位的實現路徑。

同樣，黨作為領導公安機關化解公共問題，解決社會矛盾的領導核心，也應不斷適應新變化新要求，加強和改善領導方式，不斷提高執政能力和法治化水平，實現決策的民主化、科學化。

（一）堅持黨在推進公安機關治理體系和治理能力現代化過程中的領導核心地位

1.堅持黨的領導，維護黨的執政地位是警察的基本職責。我國警察是國家機器的重要組成部分，是實施階級統治，保衛國家政權的重要力量。黨的領導為公安工作指明了方向、厘清了權責邊界、提供了基本遵循。事實證明，公安工作只有置于黨的直接領導之下，才能堅持社會主義方向，才能充分發揮人民民主專政的職能和作用。

2.堅持黨的絕對領導是公安工作適應新形勢的客觀要求。當前，我們面臨的外部環境和內部條件發生了深刻變化，維護國家政治安全和社會穩定的任務艱巨繁重。全新的環境對公安機關充分發揮職能，全方位做好社會穩定工作提出了全新的挑戰。公安隊伍是黨領導下的一支武裝紀律部隊，公安機關必須毫不動搖地堅持黨的絕對領導，牢牢把握正確的政治方向，始終保持思想上的清醒和政治上的自覺，堅定政治立場，增強政治定力。

（二）堅持以法治化思維引領公安機關治理體系和治理能力現代化進程

黨的十九大報告指出：新時代，我國社會主要矛盾轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。在政法領域，人民群眾對美好生活的向往，不僅對物質文化生活方面提出更高要求，在民主、法治、公平、正義等方面的要求也日益增長。公平正義已經成為中國特色社會主義的本質要求和重要構成部分。

新形勢下，黨領導公安機關推進治理體系和治理能力現代化，應以法治化思維為指導，以維護社會公平正義為重要價值導向，逐步構建系統完備的法律和制度體系，為深化執法規范化建設，提升執法水平提供重要保障。

1.確定法治思維。黨的事業要取得長足發展，必須敢于沖破舊的體制和思維障礙，解決思想解放的問題。這就要求黨在領導和推進公安機關治理現代化過程中，把法治原則貫徹到各項工作，真正將嚴格規范公正文明的執法理念深入到每一項執法活動中，確立法治思維。

2.完善法律體系。法治化程度是衡量一個國家的治理體系是否達到現代化水平的重要標準，而構建系統完備的法律體系則是黨領導公安機關有效發揮職能作用的載體，是公安隊伍科學公正執法的前提和保障。因此，黨領導公安機關的治理現代化建設，必須以推進法治中國建設為目標，全面深化行政執法體制改革，堅決維護憲法和法律權威。

3.構建制度體系。黨的十九屆四中全會指出：“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督。”從維護黨的絕對領導地位角度看，新時代公安機關要通過建立健全民主機制和法治機制，切實“將權力關進制度的籠子里”，在國家治理現代化中發揮重要作用。

（三）堅持在推進公安機關治理體系和治理能力現代化過程中加強和改善黨的領導

黨的十九屆四中全會強調，要“把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節。”在我國的國家治理體系中，“黨不僅是一個基本的組成部分，而且是不可或缺的核心組成部分”。對于公安機關來說，加強和改善黨的領導是推動公安機關全面深化改革，實現治理體系和治理能力現代化的前提和基礎。

長期以來，我國公安機關實行的是“統一領導，分級管理，條塊結合，以塊為主”，即由同級黨委、政府和上級公安機關雙重領導，以同級黨委、政府領導為主的領導體制。這種管理體制是公安機關在黨的領導下經過長期實踐逐步發展確立的，是一種具有中國特色，與傳統的經濟、政治體制相適應的行政型管理體制，為維護政治穩定和社會安定發揮了積極的作用。

值得注意的是，一方面，在“以塊為主”的一體化行政體制下，公安機關的行政一把手集中必要的權力，有利于提高行政效能；另一方面，在“條塊結合”的多層級國家機構體系中，公安機關要充分發揮自身職能作用，必須使“條”（從中央到地方的協作）和“塊”（一級行政體系之間的協作）相互配合。這就容易在現實操作中，容易產生角色定位不準、事權劃分不明、責任主體不確定等諸多問題。

改革開放以來，我國經濟社會早已打破了傳統式封閉的塊狀發展模式，在更大程度上走向了人、財、物高速流轉的時代，這種流轉性的發展特點在地方上表現得尤為突出。

為此，我們應探索對現行的公安領導體系進行改革。一是探索在“統一領導，分級管理”的領導體制下，黨中央主要進行國家政策、制度的宏觀規劃和總體指導。各級黨委、政府在具體工作中，重點突出對公安工作的政治、思想和組織領導，對于業務指導、人事管理、財政管理等權力則交給公安機關直管，逐步理順權責分配方式。二是探索在“條塊結合，以塊為主”的管理模式下，公安機關作為職能部門主要負責履行法律中所規定的相關行政執法職能及服務社會的職責。地方黨委、政府與公安領導機關在權力分配上，應該有明確的事權劃分，加快對中央事權、地方事權和共同事權之間關系的梳理，促進“條”與“塊”兩者在決策權、執行權、監督權上既相互制約，又相互協調。

三、國家治理現代化過程中，公安機關維護黨的領導核心地位的實現路徑

公安機關適應國家治理現代化總進程的發展需求，維護黨的領導核心地位，筆者認為有以下幾方面。

（一）堅定中國特色社會主義的政治方向，推動警務現代化改革

站在國家治理角度，推動公安改革向縱深發展，要“推進扁平化管理”，要“樹立大抓基層、大抓基礎的導向”，更要“深化同機構改革配套的相關政策制度改革”。

1.為實現維護社會穩定、促進公平正義、保障人民安居樂業的神圣使命，探索建立新型警務化改革發展模式。公安機關必須堅定中國特色社會主義的政治方向不動搖，進一步增強捍衛中國特色社會主義事業的自覺性、堅定性。營造和諧穩定的社會環境，做中國特色社會主義事業的堅定建設者和捍衛者。

2.公安機關推進改革既要適應當前經濟社會發展的現實需要，又要充分預見警務改革發展的新方向，逐步探索建立一種集政治、行政、法律三維價值標準為一體的新型警務管理模式。

具體來說，就是要深挖當前公安工作中存在的一些深層次問題，諸如，警力配置問題，基層一線單位建制規范問題，民警的職級待遇問題，經費保障問題，協同作戰問題等，在中央層面加快頂層設計步伐，在地方層面鼓勵探索實踐，總結經驗，通過一系列的改革和探索，真正使改革的理念深入人心。

（二）突出法治化思維的涵養，充分發揮社會治理職能

公安機關維護黨的領導核心地位，促進治理體系和治理能力現代化，既要有完善的法治體系，又要有高效、快捷的行政效率，“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”。具體工作中就是要堅持法治化原則，確立法治思維，加強法治建設，樹立法律權威，做到有法必依，推進執法規范化建設。

1.堅持法治化原則，確立法治思維。強化公安隊伍法律素質的培養，加強對法律知識的學習和灌輸，教育引導廣大民警逐步樹立法治觀念、人權觀念、程序觀念，推動廣大民警在履行職責的過程中，逐步形成嚴格依法辦事的執法習慣，提高執法素質和執法水平。

2.加強法治建設，樹立法律權威。完備的法律體系是警察依法執法的載體。憲法和法律賦予公安機關社會治理的權力，這些權力是履行職責的基本保證。國家治理現代化過程中，公安機關維護黨的核心地位，要求其職能與權力必須受到憲法和法律的嚴格限制，全面樹立法律在各項管理工作中的至上權威。

3.確保有法必依，推進執法規范化建設。“天下之事不難于立法，而難于法之必行。”推進警察執法規范化建設，就是要緊緊圍繞“法治公安”建設要求，深入推進執法規范化建設，不斷提升執法公信力。

（三）將人民是否滿意作為治理水平的重要評價標準

“改革的最終目的是讓人民有獲得感，讓人民對國家治理感到滿意。”同樣，公安機關在國家治理體系中，具有行政執法和維護社會穩定的雙重職能作用。這就要求其在國家治理現代化過程中，既要善于內聯警心，建設和諧警營，又要善于外聯民心，建設和諧社會，以人民是否滿意為重要評價標準。

1.決策依據以維護人民權利為前提。公安機關及人民警察在國家治理體系中擁有諸多以剝奪公民財產，限制和剝奪公民人身自由，甚至剝奪公民生命為內容的權力。這些權力是為了警察能夠履行職責而由人民賦予的，公安機關和人民警察必須在法律授權的范圍內行使職權。“公平正義是執法司法工作的生命線。”對公安工作來講，就是要在辦案執法過程中“把打擊犯罪同保障人權、追求效率同實現公正、執法目的同執法形式有機統一起來”，做到公平正義。

2.執法過程要經得起人民監督。人民群眾對公安工作的監督是最重要的監督，公安適應國家治理現代化的要求，應探索在監督過程中健全民意評價機制，將開門評警制度化、常規化；建立民意研判和響應機制，推行由第三方進行的滿意度調查；加大民意在考核中的權重，切實將公安工作的評價權交給群眾，把民意訴求轉化為公安決策的依據，把人民群眾的評判作為考核公安工作的重要標準。

3.治理效果用“人民是否滿意”進行衡量評價。“警民關系是官民關系的晴雨表，民眾對警察的滿意度，典型地反映出對政府的滿意度，民眾對警察的信任度，集中地反映出對政府的信任度。”讓人民群眾滿意是公安工作的最高標準，公安工作要堅持“警務圍著群眾轉、工作圍著群眾干”，“民警行不行、群眾說了算”，“隊伍好不好、群眾來評判”等標準，始終堅持人民群眾利益為第一原則，堅持把人民群眾滿意作為評判公安工作的重要依據。