論《網絡信息內容生態治理規定》的創新與完善

胡 冰

中國人民公安大學，北京 100038

一、《網絡信息內容生態治理規定》的意義所在

2019年12月，由國家互聯網信息辦公室起草的《網絡信息內容生態治理規定》（以下簡稱《規定》）經室務會議審議通過，2020年3月1日《規定》正式實施。在《規定》出臺之前，在互聯網方面，我國有《中華人民共和國網絡安全法》（以下簡稱《網絡安全法》）和《互聯網信息服務管理辦法》（以下簡稱《辦法》）等法律和行政法規。《規定》的出臺順應了時代發展趨勢，對網絡生態建設意義重大。

《規定》對網絡信息內容生態治理的新提法具有革故鼎新的內涵，以往的法律和行政法規通常以網絡安全或互聯網信息服務管理命名，《規定》創新性地突出了生態治理。《規定》的第一條寫明了制定目的是為了維護國家安全，維護公共利益，保障公民、法人和其他組織的合法權益，營造良好網絡生態；第二條第二款解釋了網絡信息內容治理是指以培育和踐行社會主義核心價值觀為根本，以政府、企業、社會、網民等主體，以網絡信息內容為主要治理對象，以建設良好的網絡生態、營造清朗的網絡空間、建立健全網絡綜合治理體系為目標，開展的弘揚正能量、處置不良和違法信息等相關活動。生態治理是對習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九屆四中全會精神的深入貫徹和落實，符合新時代的主流價值觀，順應新時代的發展趨勢。與此相比，《網絡安全法》的立法目的是為了維護國家安全，維護社會公共利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護網絡空間主權，保障網絡安全，促進經濟社會信息化健康發展，更加側重于國家安全和網絡安全；《辦法》的制定目的是為了促進互聯網信息服務健康有序發展，規范互聯網信息服務活動，沒有詳細解釋健康有序發展的具體內涵。

《規定》的內容體系更加直觀有序，全文分為八章，第一章為總則，第二章為發布者，第三章為發布平臺，第四章為使用者，第五章為行業組織，第六章為監督管理，第七章為法律責任，第八章為附則。除了表述制定目的和適用范圍的總則以及解釋名詞內涵和規定生效時間的附則，《規定》把網絡信息內容生態治理的相關主體分為四類，分別為發布者、使用者、發布平臺和行業組織，分別從第二章到第五章具體規定了四類主體的權利和義務，又分別在第六章和第七章具體規定了四類主體的監督管理和法律責任。這種內容體系的安排方式更加直觀有序，既根據具體情況分類討論了四類主體的權利和義務，又根據共性問題統一規定了四類主體的監督管理和法律責任。與此相比，《網絡安全法》根據內容而不是主體劃分各章，這種體系也許更加適用于法律，但不適用于《規定》；《辦法》以條為單位，沒有進行章的劃分，沒有對不同主體進行分類討論，內容體系不夠直觀有序。

《規定》深入貫徹落實了習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九屆四中全會精神，這在《規定》的具體條款中可見一斑。《規定》的第五條鼓勵網絡信息內容生產者制作、復制、發布正能量信息，并且明確規定了正能量信息的具體范圍；第十一條鼓勵網絡信息內容服務平臺在重點環節積極呈現正能量信息，并且明確規定了重點環節的具體范圍。《規定》列舉了七款正能量信息的具體內容，第一款是宣傳習近平新時代中國特色社會主義思想，全面準確生動解讀中國特色社會主義道路、理論、制度、文化；列舉了十三款重點環節的具體內容，第一款是互聯網新聞信息服務首頁首屏、彈窗和重要新聞信息內容頁面等。與此相比，《網絡安全法》只在第十二條第二款規定了禁止發布的違法信息；《辦法》只在第十五條列舉了九款禁止發布的違法信息的具體內容。

二、《網絡信息內容生態治理規定》的創新之處

《規定》的兩種分類規定更加科學合理。《規定》把網絡信息內容生態治理的相關主體分為四類，分別為發布者、使用者、發布平臺和行業組織，在附則部分詳細解釋了四類主體的具體內涵。這種分類規定更加科學合理，創新性地把發布者和發布平臺劃分為兩類主體，對使用者和行業組織進行規范。與此相比，以往的法律和行政法規通常把主體劃分為權利主體與義務主體，或執法主體與守法主體。《網絡安全法》根據內容而不是主體劃分各章；《辦法》沒有對不同主體進行分類討論。另外，《規定》把網絡信息內容生態治理的信息內容分為三類，分別為正能量信息、違法信息和不良信息。這種分類規定更加科學合理，創新性地對正能量信息和不良信息進行規范。與此相比，以往的法律和行政法規通常只對違法內容作禁止性規定。《網絡安全法》只在第十二條第二款規定了禁止發布的違法信息；《辦法》只在第十五條列舉了九款禁止發布的違法信息的具體內容。

《規定》的兩類特別規定更加順應時代。《規定》的第七條第八款要求網絡信息內容的發布者應當采取措施，防范和抵制制作、復制、發布含有可能引發未成年人模仿不安全行為和違反社會公德行為、誘導未成年人不良嗜好等的內容的不良信息；第十一條第十二款鼓勵網絡信息內容的發布平臺在專門以未成年人為服務對象的網絡信息內容產品、專區和專欄等這一重點環節積極呈現正能量信息，并且要求網絡信息內容服務平臺不得在這一重點環節呈現不良信息；第十三條鼓勵網絡信息內容的發布平臺專門針對未成年人開發未成年人模式，提供專門針對未成年人的網絡產品和服務，便利未成年人獲取有益身心健康的信息。根據2019年3月26日發布的《2018年全國未成年人互聯網使用情況研究報告》，截至2018年7月31日，我國未成年網民規模達1.69億，未成年人的互聯網普及率達到93.7%，明顯高于同期全國人口的互聯網普及率57.7%。根據2019年5月31日發布的《青少年藍皮書：中國未成年人互聯網運用報告（2019）》，我國未成年人在上網過程中遇到過暴力辱罵信息的比例為28.89%，未成年人遭遇暴力辱罵信息的最主要場景是社交軟件、網絡社區、微博和直播平臺。《規定》特別強調了對未成年人的保護，順應了時代發展趨勢。另外，《規定》第二十三條要求網絡信息內容的發布者和網絡信息內容的發布平臺不得利用虛擬現實、深度學習等新應用新技術從事法律、行政法規禁止的活動；第二十四條要求網絡信息內容的發布者和網絡信息內容的發布平臺不得通過技術手段或者人工方式實施流量劫持、流量造假以及操縱用戶賬號、非法交易賬號、虛假注冊賬號等行為破壞網絡生態秩序。2019年5月23日，北京互聯網法院當庭宣判了全國首例流量造假案件。2019年10月，美國的加利福尼亞州首度立法，禁止在政治活動中使用深度偽造技術進行宣傳。2019年11月，《網絡音視頻信息服務管理規定》經國家互聯網信息辦公室、文化和旅游部、國家廣播電視總局聯合發布，2020年1月1日正式實施，目的在于防止傳播利用基于虛擬現實、深度學習等新應用新技術制作的假新聞音視頻。《規定》特別強調了對深度偽造技術濫用和流量造假的禁止，順應了時代發展趨勢。

《規定》的四處列舉規定更加清晰詳盡。《規定》的第五條鼓勵網絡信息內容生產者制作、復制、發布正能量信息，明確規定了正能量信息的具體范圍，列舉了七款正能量信息的具體內容；第六條要求網絡信息內容生產者不得制作、復制、發布違法信息，明確規定了違法信息的具體范圍，列舉了十一款違法信息的具體內容；第七條要求網絡信息內容生產者應當采取措施，防范和抵制制作、復制、發布不良信息，明確規定了不良信息的具體范圍，列舉了九款不良信息的具體內容；第十一條鼓勵網絡信息內容服務平臺在重點環節積極呈現正能量信息，明確規定了重點環節的具體范圍，列舉了十三款重點環節的具體內容。四處列舉規定的最后一款都是兜底條款，列舉式規定與概括式規定相結合，列舉條款具有清晰詳盡的優點，便于規定的約束對象準確理解和把握；兜底條款避免了列舉式規定無法窮盡所有情況的情形，彌補了列舉條款的漏洞，便于規定的制定者和執行者靈活解釋和適用。

《規定》的創新之處還有很多。《規定》的第十二條要求網絡信息內容服務平臺采用個性化算法推薦技術推送信息的，應當設置符合要求的推薦模型，建立健全人工干預和用戶自主選擇機制；第十五條第二款要求網絡信息內容服務平臺應當建立用戶賬號信用管理制度，根據用戶賬號的信用情況提供相應服務；第十七條要求網絡信息內容服務平臺應當編制網絡信息內容生態治理工作的年度報告。個性化算法和用戶信用是近年來各大網站和各類網民普遍關注的熱點問題，設立年度報告制度是建設網絡生態的有效舉措。這些創新之處無一例外順應了時代發展趨勢，對網絡生態建設意義重大。

三、《網絡信息內容生態治理規定》的完善建議

應當注意的是，《規定》的制定和發布機關是國家互聯網信息辦公室，《規定》的性質是部門規章。

《規定》的第一條寫明了“根據《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國網絡安全法》《互聯網信息服務管理辦法》等法律、行政法規，制定本規定”。作為部門規章，《規定》的制定依據是《國家安全法》《網絡安全法》《辦法》等法律和行政法規，效力位階位于法律和行政法規之下。

根據《中國人民共和國行政訴訟法》第六十三條，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據。地方性法規適用于本行政區域內發生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據。人民法院審理行政案件，參照規章。《規定》分別從第二章到第五章具體規定了四類主體的權利和義務，又分別在第六章和第七章具體規定了四類主體的監督管理和法律責任，但作為部門規章，《規定》只能在行政訴訟中參照適用，不能在民事訴訟和刑事訴訟中適用，也不能在行政訴訟中直接作為裁判依據。

作為部門規章，《規定》的適用受到諸多限制，很多具體規定更具倡導性、欠缺實踐性，對發布者、使用者、發布平臺和行業組織的約束力較弱。

為了讓《規定》更好地發揮效用，應當采取立法措施。鑒于我國已有《網絡安全法》和《辦法》等法律和行政法規，相比制定新法，更為可行的措施是對現有的法律和行政法規進行修訂，貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九屆四中全會精神，納入《規定》的部分內容。

隨著信息技術的迅速發展，利用互聯網進行的網絡犯罪應運而生。世界各國紛紛認識到了國家安全和網絡安全密切相關，在互聯網方面進行立法已經成為了趨勢。在互聯網立法方面，日本采取了統一立法模式，制定了互聯網方面的基本法；很多西方國家采取了分散立法模式，針對互聯網方面的網絡犯罪、知識產權、電子商務等具體問題，分別制定了專門法；我國以現有的基本法為基礎，根據現實需要頒布了一系列互聯網方面的新法。世界各國在互聯網方面進行立法的模式和側重點各有不同，但都涵蓋了網絡基礎設施安全、網絡信息安全和打擊網絡犯罪等方面。我國的《網絡安全法》涵蓋了網絡運行安全、網絡基礎設施安全和網絡信息安全等方面，更加側重于國家安全和網絡安全，這是無可厚非的。應當注意的是，網絡安全和網絡信息內容生態治理密切相關，廣義的網絡安全不能遺漏良好的網絡生態，不能忽視健康的網絡環境，想要維護網絡安全，網絡信息內容生態治理是不可或缺的，因此不妨將網絡信息內容生態治理納入《網絡安全法》的內容框架。