論行政性規范文件的司法審查

查熙迪

常州市天寧區人民法院，江蘇 常州 213000

在我國行政活動開展中廣泛應用了行政規范性文件，使許多行政機關具有了制定權，由此產生了龐大的文件。針對于這些文件中存在的問題，新修訂的《行政訴訟法》對附帶審查制度進行了明確，使得法院在原有權利的基礎上可以嚴格按照法律規定履行法律賦予的任務，還可以以此為依據，向制定機關提出可行性的建議。這一法律的執行具有十分重要的作用，使以往各級政府制定的限制公民權利的行政規范性文件受到司法監督和管理，有效保證了公民權利的行使。

一、我國行政性規范文件的內涵和特點

（一）內涵

在學術界對于行政規范性文件具有不同的理解，從廣義方面而言，行政規范性文件以法律、行政法規等作為主要的內容。隨著學術界研究的不斷深入，以往對于該文件的解釋已經難以滿足現實的需要［1］。因為行政規范性文件如果以廣義進行解釋，其涵蓋范圍較廣，甚至包括法律，這樣的劃分并不能被絕大多數的人所接受，因而近幾年來對于狹義的解釋更加認可。狹義的解釋認為，行政規范性文件以國務院部門作為制定的主要部門，不僅包含行政法規和規章制度，同時可以為執行法律提供準確的依據，為了保證社會的穩定性，依照各機關權限范圍規定發布的可普遍約束法人及其他組織行為的文件。

（二）特點

1.制定機關較多

國家職能機關和地方各層級職能部門是行政規范性文件編制的主要部門，其中國家職能機關由國務院多個部門共同組成，地方各層級的職能部門主要由各省各市機關單位等不同的工作部門共同組成，但是行政規范性文件的制定主體并不只有行政機關，其他一些為了處理某項事務而臨時組建的指揮部，也是該文件制定的主體，需要經過其他機關的授權后才能享有主體資格。但是事實并非如此，在實踐過程中，一些被法律法規授權的機關才具有行政管理的職責，卻在一定范圍內制定行政規范性文件［2］。

在制定行政規范性文件的過程中，并沒有嚴格落實權利和范圍，缺少法律界定，各自以本部門的利益為文件制定的主要依據，存在嚴重的越權行為［3］。

2.制定程序無法統一

制定程序包含多方面的程序，但是在具體制定過程中，每個地方的政府結合本地區的特征，出臺不同的規定，其不同地區存在一定的差異。例如，某些地區制定的規范性文件自起草開始，就對制定相關事宜進行研究，征求多方面的意見，但是這一程序的措辭卻具有一定的差異，該地區規定要求起草規范性文件時，需要廣泛聽取意見，征求意見的形式相對比較多樣。而在該地區其他單位的規定中，語氣相對較為強硬，必須廣泛聽取系統以及社會公眾的意見，如果涉及到重大事項的規范性文件，必須嚴格聽取各方意見，并對意見進行總結和分析［4］。在制定行政法規時，國家并沒有出臺相關明確的法律對其進行規定，同時在對行政規范性文件進行制定時沒有設置明確的程序，制定過程中的程序相對比較混亂，沒有對制定過程進行全面的監督，導致該文件并沒有發揮真正的作用。

二、我國行政性規范文件的司法審查

（一）隱性審查

隱性審查就是指法院沒有被賦予行政規范性文件的司法審查權，但是在實踐過程中，又在相關規范中對法院賦予了一定的權利。早在很多年制定的法律中，就沒有對行政規范性文件進行全面的論述，但是后續發布的相關法律中對法則進行了論述。我國各省法院在仲裁判決時，以行政規范性文件為主要的依據，以保證裁決的準確性，不過我國司法機關并沒有被法律賦予審查權，絕大多數的行政規范性文件與法律要求存在一定的差異［5］。隨著社會的發展，越來越多的具有行政行為的行政規范性文件不斷制定而后出臺的相關法律中我國最高人民法院對法院行政規范性文件的審查權進行了間接的賦予，在裁決與判決法律文書中，允許人民法院對原告提出具有法律效應的訴訟，這樣一來法院不僅可以進行規范性文件的審查，同時可以對存在的問題進行合理的審查，然而行政行為的合理性必須由法院進行評判。

針對于隱形審查中的行政規范性文件，并沒有形成約束力，根據實際需求選擇是否使用，其只是與法律要求相符合的方式，并不具備強制性，但是沒有任何的權利進行再次的加工，法院沒有權利提出更改或者優化，也沒有任何的權利認為行政規范性文件與法律不符合。

（二）附帶審查

如今在新刑訴法中，對于規范性文件的附帶審查進行了明確，如果法院認為審理過程不符合相關法律要求，法院則可以不關注該文件，并針對制定文件的行政機關進行法律方面的處理，并向上級單位傳送相關處理意見［6］。經過修改，不同主體進行行政訴訟，可以由法院對規范性文件進行附帶審查，如果法院在進行附帶審查后，認為該文件的內容與法律規定存在差異，那么法院可以判定不以該文件作為審理的主要依據，并且該文件中不符合法律規定的內容，需要由制定機關提出對其進行針對性的處理。

附帶審查制度的實行需要面臨許多的問題，對審查的步驟，提出的時間等進行進一步的明確。

三、行政性規范文件的司法審查制度的完善

（一）完善審查標準

在明確合法性標準時，需要對行政規范性文件的制定權限、范圍等進行進一步的劃分，我國行政機關具有多種不同的類別，不同機關之間并沒有明確具體的職權界限，難免會出現界限混淆的問題，既不能超過界限，同時也不能亂用職權。如果在進行行政規范性文件制定時，沒有對相關標準進行明確，那么一旦發生事件將無法落實相關責任。針對此情況，上級機關需要對相關權限范圍進行明確，規范應該行使的職能和權利，當遇到職權重疊現象時，需要由上級機關指定專門的機關進行管轄。

（二）完善審查內容

當行政相對人受到損害后，可以按照附帶審查制度向法院提起訴訟，而法院在受理后，需要結合行政規范性文件的內容開展審查工作。也可以說附帶審查只是行政規范性文件的一種附帶內容，在行政相對人利益沒有受到損害前不能提出訴訟請求，只有行政相對人的利益受到影響后，就可以向法院提出訴訟，進行全面的附帶審查，如果法院不將其定位案件，那么行政規范性文件也不會受到法律的約束。

另外，還需要對原告的范圍進行拓展，使當事人的權利得到有效的維護。針對目前的其他制度來說，其廣泛吸引了社會團體的參與，結合這些經驗，我國在行政意義上的公益訴訟中，可以在滿足相關要求的基礎上，由檢察院對可能會引發損害的行政規范性文件提起訴訟，而不是當已經造成實際上的傷害后，當事人才可以作為原告。

在確定被告時，如果附帶審查以行政規范性文件為依據提起訴訟，那么訴訟案件的被告就是實施主體，但是在對規范性文件進行司法審查時，如果被告僅是實施主體，行政規范性文件制定還有其他機關，在審判過程中無法對行政規范性文件的相關問題進行直接的說明，那么還需要開展后續的審查工作，如果以書面的方式對制定主體進行審查，那么要求所提供的材料必須符合相關要求，此種審查方式需要花費較多的時間。因此，為了有效減少浪費的時間，可以在行政訴訟中明確規定需要遞交的具體材料，由法院進行全面的審查，當法院認為有需要時，可以要求規范性文件的制定機構出庭應訴。

四、結論

本文對行政規范性文件的相關概念進行了深入的分析，并對附帶審查制度的運用提出了個人的意見，目前正處于我國發展的重要時期，為了迅速適應社會發展變化，必須嚴格按照法律規定，履行各項工作，使行政可以更加符合法律。