秦嶺北麓（西安段）生態環境保護執法聯動機制研究

齊曉亮 劉文斌

秦嶺是我國南北氣候的分界線和生態安全屏障，具有調節氣候、涵養水源、保持水土以及維護生物多樣性等諸多重要功能。黨的十九屆四中全會指出，要實行最嚴格的生態環境保護制度，完善生態環境保護法律體系。習近平總書記也強調，秦嶺的自然生態美景，誰都不能破壞。保護好秦嶺的生態環境，完善秦嶺北麓的生態環境保護執法聯動體制機制，不僅是加強生態環境保護的必然要求，而且也是實現秦嶺地區人與自然和諧相處及可持續發展的重要舉措。

一、秦嶺北麓（西安段）的基本情況

秦嶺北麓（西安段）位于秦嶺中段，地處北緯33°42′～34°23′與東經107°40′～109°49′之間，東西長約100千米，南北縱深30～60千米，面積達5852.67平方千米，占西安市國土總面積的57.9%，涉及周至、鄠邑、長安、藍田、灞橋、臨潼6個區縣的425個行政村、700個自然村。

（一）豐富的山水資源

秦嶺北麓擁有非常豐富的山水資源，共計有山163座、山峰71座、峪93條、溝465條、河流118條、支流26條。海拔超過2500米的高山有30余座，自西向東主要有太白山、牛背梁、南五臺、終南山以及翠華山等，其中周至縣境內的秦嶺主峰太白山海拔最高，為3767米。山嶺兩側山谷眾多，大的峪道多達50條以上，水資源量約40億立方米，占關中地表水資源總量的61%，這直接關系到西安市城鎮居民生活用水及“八百里秦川”的工農業用水與生態環境用水。

（二）生物資源和礦產資源的寶庫

西安境內的秦嶺北麓年平均氣溫13.0～13.4℃，年降水量507.7毫米～719.8毫米，植被覆蓋率69.24%，植物資源138科、681屬、2224種，古樹名木1.8萬株，動物資源有獸類55種、鳥類177種，珍稀物種有朱鹮、大熊貓、金絲猴和羚牛。礦產資源主要有鐵、錳、鈦、鉛、鋅、銅、金、滑石、大理石、白云巖等57種。有全國重點文物保護單位8處，宗教遺址17處，古村古鎮15處，森林公園15處，地質公園1處。

秦嶺“和合南北、澤被天下”，被譽為“中華龍脊”，象征著中華民族不屈奮進的民族精神；秦嶺是中國南北大陸板塊碰撞拼合科學遺跡保存最好的地帶之一，被聯合國教科文組織命名的“終南山世界地質公園”就在其中；秦嶺動植物資源異常豐富、種類繁多，又有“世界最大的生物基因庫”之稱。地處渭河與黃河沖積而成的“八百里秦川”關中平原的大西安，正在以生態增長極引領整個關中地區建設南依秦嶺、遙望北山、渭河穿越的山水生態城市群，其對進一步加強秦嶺生態環境保護具有十分重大而深遠的意義。

二、秦嶺北麓（西安段）生態環境保護執法聯動的運行模式

生態環境保護執法聯動機制有狹義與廣義之分。從狹義上來看，它以環境保護為目的，是在不同地方政府之間、上下級部門之間以及不同地區之間建立的目標明確、權責清晰、信息溝通順暢、執法手段齊備的聯動機制。而廣義上的生態環境保護執法聯動機制除過狹義上所述的內涵外，還包括與公安、司法機關之間銜接協調以及公眾廣泛參與的相關聯動機制，其特點囊括了明確的生態環境保護目標、暢通的信息溝通渠道、完善的執法配套設施以及清晰的權責劃分等。

按照深淺程度不同，可將其劃分為淺層程度的生態環境保護執法聯動機制與深層程度的生態環境保護執法聯動機制。前者是針對某一環境污染或生態破壞現象，相關部門通過采取聯合行動的方式實現對環境問題的有效解決，它是一種相對短期的執法聯動模式；后者則是從長期的視角考量生態環境問題，追求的是一種生態環境保護執法聯動的長效機制。本文所涉及的生態環境保護執法聯動機制為后者。

秦嶺北麓（西安段）生態環境保護執法聯動模式以西安市秦嶺生態環境保護管理局為主導，負責整個秦嶺北麓（西安段）的生態環境相關問題，并承擔著平衡與協調各方生態環境利益的職責。在生態環境執法過程中，西安市秦嶺生態環境保護管理局負責協調相關部門的工作和制止生態破壞與環境污染的行為。然而，這一模式在取得一定成效的同時也存在諸多問題。

三、秦嶺北麓（西安段）生態環境保護執法聯動的現狀及問題

當前，西安市雖然出臺并修訂了《西安市秦嶺生態環境保護條例》，但是僅在相關條款中大致劃分了各個部門的職責范圍，并未針對具體的法律實施過程做出詳細說明。同時，由于秦嶺生態環境保護工作涉及范圍廣、牽扯眾多，在具體的執法實施過程中，倘若出現相互推諉、扯皮等復雜情形，在缺乏切實可行的法律協調機制的情況下，難免會導致環境執法的低效、失效和無效。

（一）協調機構職責不明確

目前，負責秦嶺生態環境保護工作的機構不僅有省級層面的單位，而且也有市一級的專門管理機構，如西安市秦嶺生態環境保護管理局，各區縣也有各自的管理機構，但仍然存在著行政效率低下、政令難通等問題。一方面，協調領導機構職責有待進一步明晰。另一方面，生態環境保護的執法工作缺乏聯動主體。一些地區依然存在按照環境職能部門權限進行執法的現象，沒有一個明確的執法聯動主體，從而加大了銜接協調工作的難度。長期以來，秦嶺地區遭受到了非常嚴重的生態破壞，而植被的恢復、環?；A設施的建設等問題所涉及的部門較多，客觀上造成了生態環境保護工作的責任主體不太明確。由于各種原因，在秦嶺資源開發與利用過程中所產生的生態環境問題，沒有一個主體愿意主動去承擔責任，地方政府也未表現出較高的治理熱情，致使在秦嶺生態環境保護的執法聯動方面存在一系列問題。

（二）協調機制運行不暢通

現階段，秦嶺北麓（西安段）的生態環境保護工作取得了較大的進展。西安市秦嶺生態環境保護管理局下設有法規宣傳和執法協調處，負責監督、指導市級有關部門、區（縣）、開發區開展巡查和綜合執法工作，查處秦嶺生態環境保護區域內違規建設和破壞生態環境行為，具有一定的執法權。在發現破壞生態環境行為時，具體的做法是依托西安市秦嶺生態環境保護管理局所屬的監督檢查支隊，當場下發停工通知單，然后根據案件發生的地點交由所在區縣的管理部門處置并對案件作出判定，最后轉交相關的行政主管部門進行處罰。然而，在執法過程中仍然存在著一個比較突出的問題，即信息的不完全對稱導致西安市秦嶺生態環境保護管理局與其他行政主管部門之間的溝通交流缺乏及時性和有效性。秦嶺生態環境保護除了涉及市、區（縣）、鄉（鎮）等不同行政級別的政府外，在橫向維度上又會與農業、林業、礦產、旅游以及工商等諸多部門產生聯系，加之我國長期以來所形成的各自為政、條塊分割的管理模式致使環境監管的合力難以充分匯聚，從而產生相互扯皮、推諉的“公地悲劇”等現象。

（三）行政執法與刑事司法銜接協調困難

在秦嶺生態環境保護的執法過程中，與公安司法機關的銜接和協調還比較缺乏?！蛾兾魇∏貛X生態環境保護條例》僅僅規定了公安機關的相關職責，其與司法機關的協調還存在著一定的問題。尤其是，西安市秦嶺生態環境保護管理局缺乏強有力的公安機關和司法機關的協調配合，協調機制的實施上還存在困頓，這就容易造成在環境執法的過程中，環境相對人拒不配合，環境污染類違法犯罪案件不能得到及時有效地處理，以罰代刑等問題比較突出，難以從根本上采取更加嚴厲的措施來保障秦嶺生態環境的可持續發展。

四、秦嶺北麓（西安段）生態環境保護執法聯動的提升路徑

（一）明確綜合協調機構職責

當前，我國已有相當一部分地區對區域生態環境保護的協調與合作展開了有益嘗試。秦嶺北麓（西安段）生態環境保護執法聯動涉及多個區縣，建議相關區縣簽訂合作框架協議，以形成長期的合作關系，可在實踐過程中進一步探索組建統籌協調管理機構。這一機構的主要任務在于協調不同地區之間的相關部門，主要包括秦嶺北麓（西安段）所涉及區（縣）的環保、水利、建設、農業及林業等部門及其下屬單位。一方面，設立專家委員會。以統籌管理規劃編制為基礎，協調生態環境保護執法過程中的各項任務，編制專項實施方案，報專家委員會審核后將具體方案付諸實施。另一方面，設立協調辦公室。為各區（縣）、各部門提供跨界協調服務與部門協調服務。在跨界協調服務上，可以考慮在長安、藍田、臨潼以及鄠邑等地區開展生態環境保護執法聯動的綜合整治試點工作；在部門協調服務上，可以組織環保、水利、農業以及林業等相關部門編制秦嶺北麓（西安段）生態環境保護執法聯動的綜合管理戰略行動方案。

（二）建立聯席會議制度

從我國的司法實踐來看，聯席會議指的是沒有隸屬關系但有工作聯系的司法機關，為了解決一些法律沒有規定或者規定不太明確的復雜性問題，在注重民主協商的基礎上，由一方或者多方牽頭通過召開會議的形式達成共識，形成具有約束力的規范性意見，從而達到指導工作、解決復雜問題的目標。一般由公安機關或其派出機構召集，意在研究和解決工作過程中遇到的一些新情況、新問題，以促使參加聯席會議的各方達成共識并組織實施。聯席會議研究、討論的事項，通常涉及以下內容：環境保護行政執法機關通報當前案件受理、調查的線索；各部門就相互協作和移送、辦理違法、犯罪案件過程中存在的問題進行協調；共同研究與探討執法過程中遇到的新情況、新問題，協商解決各種疑難問題；研究制定預防和查處環境違法犯罪的工作目標與措施；協商解決其他問題。秦嶺北麓（西安段）生態環境保護涉及的地域廣、部門多，建立聯席會議制度將在應急管理、執法聯動等方面產生顯著的正向影響。聯席會議制度主要包括部門間的聯席會議制度與區域間的聯席會議制度。部門間的聯席會議制度主要適用于同一區域內不同的機構出現的職能重疊情形。根據《陜西省秦嶺生態環境保護條例》，秦嶺北麓的生態環境保護以各區域內的政府為主導，各個部門相互配合工作。西安市人民政府制定的《西安市秦嶺生態環境保護條例》，充分吸納了西安市氣象局依法保護秦嶺的意見建議，從而為開展秦嶺北麓（西安段）的防災減災、生態治理以及氣候變化等方面研究奠定了堅實的法治基礎。跨部門的聯席會議制度主要是解決各部門履行自身職責過程中出現的職能重疊以及重復執法等問題，通過部門代表參加秦嶺生態環境保護聯席會議的形式，統籌區域范圍內所涉及的各項工作，尤其是對一些違法犯罪案件進行及時有效地交流、溝通與協調。

（三）建立環保聯絡員制度

環保聯絡員制度是由負有生態環境保護職責的部門派出一至兩名工作人員，負責協調本部門與其他部門之間因環境問題而產生的矛盾或者糾紛，并對各自掌握的環境信息及時地進行交流與共享。一般情況下，可以選擇采取環保部門、公安機關、檢察機關與司法機關等多方共同參加會議的形式加強各方環境信息的交流與溝通，這在一定程度上不僅可以強化執法聯動的效果，而且有利于推動秦嶺北麓（西安段）生態環境的根本性改善。在具體生態環境保護的執法聯動方面，環保部門、公安機關、檢察機關以及司法機關分別指派一至二名工作人員作為聯絡員，專門負責協調本部門與其他部門之間在環境保護執法案件中的協作及案件移送辦理相關工作，并在各部門之間通報新頒布實施的與環境保護執法工作相關的法律法規和規章制度等。

（四）注重行政執法與刑事司法的銜接和協調

建立健全秦嶺北麓（西安段）生態環境保護行政主管部門與公安機關、檢察機關和司法機關在信息共享、案情通報以及案件移送等方面的各項制度，實現環境行政執法與刑事司法的無縫對接，以提高執法聯動的效能。環境行政主管部門發現違法行為涉嫌犯罪的，應當及時移交司法機關，不得以罰代刑。當事人不履行行政決定的，依法向人民法院申請強制執行，人民法院應及時受理并予以執行。而對那些以暴力、危險等手段阻礙行政執法人員依法執行公務的，公安機關應當及時依法查處，構成犯罪的，依法追究刑事責任。一方面，在環境行政主管部門作出行政處罰決定之后，如果相對人拒不履行《限期治理決定書》《責令改正違法行為決定書》等具體內容，繼續實施環境違法行為或者實施的行為有擴大污染或破壞生態環境的情形時，可以申請法院采取強制執行。另一方面，進一步完善環境公益訴訟制度。尤其是明確環境公益訴訟在執法與司法聯動方面的相關內容，從而為我國環保部門參與環境公益訴訟掃清障礙。

五、結論

良好的生態環境是經濟社會發展的重要基礎，我們要建立嚴格的生態環境制度，以制度力量助力于美麗中國建設，從而更好地實現中華民族的永續發展。習近平總書記強調，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。面對秦嶺北麓近年來爆發的突出環境問題，作為我國生態文明建設的重要實施者，各級環保部門應積極探索并建立一套切實可行的環保執法聯動模式，更好地貫徹執行相關環境保護的方針政策、法律法規以及標準等等，進一步統籌協調和監督管理各級各類環境問題，從而促進我國環境、經濟與社會的協調均衡發展。