公費師范生培養中的風險及其防控機制研究*
——基于風險治理的視角

王怡然 邵馨冉 徐自強 （曲阜師范大學政治與公共管理學院）

自2016年起，山東省開始實行師范生公費教育政策，至今已有三年。該項政策實施的最終效果如何還不得而知，然而在政策執行過程中已經開始顯露出部分問題。由于政策周期較長，因此本研究將師范生公費教育政策的執行過程劃分為宣傳階段、培養階段和履約階段，其中培養階段是整個政策執行過程的重中之重，它決定著公費師范生的培養質量，最終影響政策目標的實現。鑒于此，本研究以風險治理為視角，對師范生公費教育政策在培養階段中出現的問題進行風險分析。

一 政策背景：師范生公費教育政策及其執行過程

1 公費師范生：從中央到地方

2007年，教育部決定在6 所部屬師范院校實施師范生免費教育政策[1]。2018年8月10日，教育部將“師范生免費教育政策”調整為“師范生公費教育政策”，一字之差體現的是國家對教師教育中責任感和使命感價值觀的重視。時至今日，中央層面的師范生公費教育政策已走過12 個年頭。在中央層面政策的影響下，江西、四川、福建等各地開始陸續實施地方性師范生公費教育政策。2016年，在“加強農村教師隊伍建設，培養‘下得去、留得住、教得好’一專多能的教師”的政策目標指引下，山東省根據《國務院辦公廳轉發教育部等部門關于完善和推進師范生免費教育意見的通知》和《山東省人民政府辦公廳關于印發山東省〈鄉村教師支持計劃（2015－2020年）〉實施辦法的通知》，制定頒布《山東省免費師范生教育實施辦法》，標志著師范生公費教育政策的實施在山東省拉開序幕。2018年，山東省為加大短缺學科教師的補充力度、滿足國家課程改革和開齊課程的需要，擴增招生人數3000 人，短缺專業（音體美等）增加8 個,培養高校由9 所擴大至17 所，3年累計在校生培養規模已達1.2 萬人。2018年12月29日，山東省教育廳提出公費師范生培養要形成長效機制，并計劃從2019年起，3年內再招收1.5 萬名公費師范生。由此可見，公費師范生招生人數逐年增多，說明其在平衡城鄉教育、提高中小學教師隊伍整體素質等方面發揮著重要的作用。

2 公費師范生：政策周期與執行階段

根據山東省教育廳2016年頒布的《山東省師范生免費教育實施辦法》和2019年最新發布的《關于做好2019年公費生及委培師范生招生工作的通知》的規定，公費生須“自愿承諾簽訂并履行公費生、委培師范生協議，其中公費師范生、醫學生要保證畢業后在定向就業單位工作不少于6年。”加上公費師范生一般需在培養高校度過4年的培養期，師范生公費教育政策的執行周期至少為10年之久。從政策過程的角度出發，本研究將師范生公費教育政策的執行過程劃分為宣傳階段、培養階段和履約階段三個階段，本研究主要聚焦的是培養階段；根據公費師范生在培養階段不同環節中的任務和目標，我們又可以將培養階段進一步劃分為適應期、發展期、實習期和緩沖期。目前山東省2016 級公費師范生正處在第三學年也就是實習期中，因此本研究將對適應期和發展期這兩個時期進行回溯性的問題分析，對實習期和緩沖期這兩個時期進行前瞻性的風險評估，并最終在風險治理的研究視角下將所有問題全部納入風險點并提出相應的防控機制。

二 問題分析：公費師范生的培養現狀與問題

針對公費師范生在適應期和發展期的培養現狀與問題，筆者進行了為期半年的走訪調查，通過問卷調查法和深度訪談法對包括2016年和2017年山東省實施師范生公費教育政策的9 所培養高校的相關專業的公費師范生累計發放問卷430 份，回收問卷430 份，其中有效問卷共396 份，問卷有效率達92%；累計訪談對象12 名，其中教師3 名、學生9 名。調查發現：

1 政策認知不全面

作為師范生公費教育政策作用的對象，公費師范生必須對該政策進行透徹的了解，明確相關政策要求及走向，并據此做好培養階段和履約階段的生涯規劃。然而對2016 級、2017級在校公費師范生的調查顯示，只有7.14%的同學自評非常了解該政策，政策認知程度嚴重不足。同時，在對公費師范生的訪談過程中發現，多位同學認為學校缺乏一些針對師范生公費教育政策宣傳講解的講座或課程，并表示因對政策內容的不熟悉以及對政策未來走向的不確定，導致自己對未來感到迷茫。作為政策執行的重要主體之一，各培養高校在培養階段中同樣承擔著宣傳講解的職能，但是該項職能的履行卻有缺漏，這正是導致公費師范生對政策認知不全面的原因之一[2]。政策認知的不全面將會帶來學生學習目標模糊等一系列問題，甚至還會增加學生違約的風險。

2 教學技能不扎實

公費師范生的教育質量如何，公費師范生的教學技能能否符合崗位需求，是社會一直關注的問題。只有確保了公費師范生的教學技能，培養優秀教師，才能更好地服務于農村教育[3]。盡管優秀的教師離不開真正的以教師身份參與教學實踐并以此積累起更加豐富的教學經驗，但培養高校在培養階段同樣對公費師范生的教學技能提升有著舉足輕重的作用。高校在培養過程中主要通過教師引導學生參與微格教學、實習支教、開設專門的教學技能課程等途徑進行技能訓練，因此教師在公費師范生培養階段扮演著“引路人”的重要角色。從訪談中發現，許多學生表示并未切身感受到教師在教學技能方面的特別關注與指導，因此多數學生對自身教學技能掌握的評價為一般甚至不太好。而與此相對的是，公費師范生畢業后走上教師崗位，入職之后有著巨大的技能培訓需求。供給與需求之間的不匹配，致使公費師范生在培養階段有關教學技能的培訓稍顯不足。

3 學習動力不充分

與非公費師范生相比，公費師范生享有更多的優惠政策，不僅免除學雜費、書本費、住宿費等，每月還有一定金額的補貼，且畢業即上崗，無須為工作擔憂。從馬斯洛需求層次理論看，當人的某種需要獲得滿足時，這種需要便中止了它的激勵作用。而擁有確定的未來，使得該政策在培養階段在一定程度上喪失了其預想的激勵作用，導致公費師范生較其他專業的學生而言，普遍存在學習動力不足的問題。在訪談過程中，一位專業課教師也表示了相同的看法：在同類課程中，公費師范生的成績低于同層次的普通師范生，且出勤率、課堂氣氛、作業完成情況等也不盡如人意。除此之外，調查顯示，約53.8%的學生表示目前所學專業并非自己的理想專業。對所學專業缺乏興趣，導致部分公費師范生自身缺乏學習動力，產生專業知識掌握不牢、考試成績差等一系列問題，進而影響其培養質量。

4 實習安全有隱患

2016年7月，為全面深化教師教育改革，推進教師職前職后一體化建設，支持農村教育發展，山東省教育廳發布《關于加強師范生教育實踐做好實習支教工作的意見》。其中規定，認真落實教育部關于師范生教育實踐課程不少于一學期的要求,自2016年起，建立師范生實習支教制度，時間不少于4 個月。結合公費師范生的訪談內容和前期研究成果發現，在公費師范生實習期間存在一定的安全隱患。通過訪談得知，在普通師范生實習過程中，部分女同學曾有過在實習期間遭到當地村民騷擾甚至侵犯的經歷。在訪談中某同學曾表示：這段經歷給她的身心帶來巨大影響，很長一段時間都難以恢復。

5 違約心理存風險

違約問題無疑是師范生公費教育政策執行過程中存在的最大的風險，因此對于違約的處理以及政策內容中易導致違約的因素應謹慎考慮。政策內容中對于違約的處理辦法為賠償違約金且記入誠信檔案，然而對記入何種類型的誠信檔案和計入檔案后所帶來的后果，文件中沒有給出明確的解釋。這在一定程度上導致學生難以對違約所產生的嚴重性后果予以正確認知。調查顯示66.4%的學生認為履約年限不合理，63.8%的學生認為存在違約可能性，更有0.8%的學生認為自己一定會違約。

三 風險預測：公費師范生培養風險評估

基于上述培養現狀分析，筆者將培養階段的風險歸結為：學習風險、心理風險、安全風險和違約風險四類。

1 學習風險

由于公費師范生教學技能培訓存在不足，同時公費師范生群體中出現了懈怠心理、學習積極性弱等現象，致使其專業知識和教學技能掌握不牢，二者相互作用的情況下嚴重者可能在履約時無法達到一名合格教師應有的資格條件和素質能力。

2 心理風險

公費師范生培養中的心理風險主要表現在兩個方面：首先，師范生公費教育政策的優惠使得部分公費師范生認為工作和編制已經穩定且無須承擔學雜費，從而在培養階段的學習中表現出懈怠心理。競爭動力和鉆研精神的欠缺在其成為一名優秀教師的發展道路上帶來了阻礙，進而帶來與學習風險相似的結果。其次，在訪談中發現，部分公費師范生認為該政策會限制自身的發展，阻礙其對更高層次生活的追求。例如某美術專業的公費師范生表示，她的理想是成為一名室內設計師，認為室內設計師具有更高的創造價值和更多的發展可能性，但選擇成為公費師范生后在畢業后六年之內她都只能作為一名美術老師，這反映出了當前公費師范生群體對教師這一職業在職業認同上的嚴重的心理偏差：一部分的公費師范生并未把“教師”這一職業視為其理想職業，在心理上并不認同“教師”這一身份。他們出于某種動機策略性地選擇成為公費師范生，目的在于以“公費師范生”身份獲取相應利益[4]。前期的“動機不純”，將會導致培養階段的“困難重重”，且極有可能引發違約風險。

3 安全風險

公費師范生實習地區主要是為農村中小學，其自然環境、社會文化環境等都與其未來履約地十分相似。甚至可以說，實習所在地就是他們未來六年工作、生活的地方。實習期間的切身體驗會極大地影響其對未來的期待，如果公費師范生在實習期間發生前文所述的安全問題，將會使其產生恐懼心理，進而引發違約風險。

4 違約風險

導致違約發生的因素眾多，上述三種風險中只要滿足一種就有產生違約的可能。例如學習風險中，公費師范生最終成績過于不理想或感到學習吃力，將有可能導致其產生違約心理，或者希望通過考取研究生提升自身學歷層次也有導致違約的可能。因此違約風險是一類綜合性風險。該風險一旦發生，將會直接影響政策目標的實現。此外，違約風險還具有“示范效應”的特點，即在同一所高校內出現一例真正違約的公費師范生，就可能引發其他公費生也選擇違約。

四 防控機制：公費師范生培養風險防控

基于上述分析，為保證政策目標的順利實現，降低風險發生概率及影響，我們建議建立培養高校以內的內部防控和培養高校以外的外部防控兩大防控機制。

1 內部防控機制

（1）培養強化機制

培養高校應加強對公費師范生培養質量的要求，定期對公費師范生培養狀況進行監測，同時加強加大對其教學技能的重視程度，提前進入教學技能培養時期，通過競賽等形式激發教學技能提升動力，增加教學技能培養要求。

（2）風險預警機制

培養高校應針對公費師范生培養階段可能出現的問題進行風險評估，并對每一類問題進行合理賦值，建立風險預警指標體系。通過定期對公費師范生的學習、心理及生活狀態等方面的問題展開抽樣調查，根據調查結果及時發現風險的早期預警信號，識別風險的類別、程度、原因及其發展變化趨勢；并對其采取針對性的處理措施，及時防范、控制、化解培養階段出現的風險。

（3）心理干預機制

作為公費師范生的輔導員和任課教師，應在課余時間多關注公費師范生的心理發展狀況，定期舉行班會或座談會，熟悉了解公費師范生在學習、生活等方面的困惑或矛盾，培養其建立成熟的學習觀、教師觀等。

（4）安全預案機制

針對公費師范生實習期間可能發生的安全問題，培養高校應加強對安全問題的重視程度，與當地公安系統保持密切聯系并建立安全預案。實習期間輔導員應隨時關注公費師范生的表現，實行每日查寢查崗，確實保障安全。

（5）流動退出機制

現行政策對非公費師范生轉為公費師范生做出了說明，但未對公費師范生轉為非公費師范生進行規定。適當引入流動退出機制可以在違約處置之前加設一個“緩沖機制”或“中間環節”，通過科學的設定允許符合一定條件且不適合享受師范生公費教育的學生轉為非公費師范生，同時也應詳細制定培養規格和考核要求，對于教學技能或專業知識多次不達標的學生，培養高校有權根據學校的相關教學制度予以懲戒處置。

2 外部防控機制

（1）政策宣傳機制

將宣傳階段的部分任務轉移至培養階段內，教育局應組織相關部門對公費師范生進行政策內容的宣傳和答疑，使公費師范生更加了解政策內容，從而減少理解誤差，也使其認識到違約的嚴重程度，降低違約可能。

（2）監督反饋機制

培養高校定期對公費師范生的培養質量進行總結，并對公費師范生履約地教育局進行反饋，使當地教育局對培養質量有長期穩定的了解。同時履約地教育局也可對培養高校提出培養任務的要求，實現雙向交流與溝通。

（3）供需見面機制

除培養高校和當地教育局建立雙向交流溝通外，公費師范生群體也應和履約地教育局建立聯系。在培養期間的關鍵時期（如大三實習期和大四緩沖期時）舉辦公費師范生和當地教育局的見面會，供需雙方各訴需求并了解對方，增強雙方的熟悉程度。

（4）統籌協調機制

針對公費師范生培養階段所存在的問題，可以考慮建立一個綜合協調機構。該機構對培養期間各培養高校中的公費師范生培養問題適時予以統籌協調和酌情處置。同時對于發生的問題進行分析，根據此改進相應政策內容。

（5）競爭就職機制

適當考慮公費師范生的理性動機與行為，在進行引導教育的同時科學引入競爭激勵機制，例如將公費師范生在培養階段的各項表現評估結果納入履約階段之中，通過競爭就職的方式在公費師范生填報志愿時選擇的就業區域內部分地實施雙向選擇。