我國人才補貼的法律規制研究
——以15個新一線城市大學生落戶政策為例

■劉睿文

（安徽大學法學院，安徽 合肥 230601）

自2017年以來，各大城市相繼推出了大學生落戶政策，其中包括人才補貼政策，以期吸引高學歷、高素質人才定居，提高城市的人才競爭力。但是各地的人才補貼政策出臺時間較短，國家也沒有對人才補貼政策作出統一規定，因而各大城市的政策在具體內容和法律監督方面都存在較大的問題和差距。因此，本文以15個新一線城市的大學生落戶政策為例，探究我國人才補貼的現狀及問題，并對我國人才補貼進行法律規制提出建議。

一、我國人才補貼的現狀

（一）15個新一線城市人才補貼措施

近幾年，高校畢業生規模不斷擴大，使得各大城市對大學生的爭取成為人才爭奪不可或缺的一環。15個新一線城市也同樣將關注點放在大學生身上，為了吸引大學生人才，不僅放寬大學生的落戶門檻，還給予一定的人才補貼，包括生活補貼、租房和住房補貼等。

（二）我國人才補貼措施的現狀

15個新一線城市中絕大部分城市出臺了人才補貼措施，從附表1可以得出以下幾個結論：（1）補貼類型多樣，包括生活補貼（或資助）、租房補貼和購房補貼；（2）各地補貼的方式不一，包括按月補貼和一次性補貼；（3）各地補貼的標準不一，數額不等。

（三）人才補貼措施的重要性

近年來，我國產業結構不斷升級，人口老齡化趨勢不斷加強，城市未來勞動力短缺嚴重，人才對城市競爭力十分重要。而人才補貼措施的出臺，增加了新一線城市的人才吸引力。《2019年中國大學生就業報告（就業藍皮書）》的數據顯示，“北上廣深”就業比例持續下降，從2014屆的25%下降到了2018屆的21%，“新一線”城市吸引力不斷增強，從2014屆的22%上升到了2018屆的26%。

此外，人才補貼措施對一個城市的發展也產生了非常大的作用。以西安為例，從2017年西安開始“人才新政”以來，大力引進的各類人才為西安市科技進步增添了新的力量，西安市的科技發展水平有較大提升。據《西安市2018年國民經濟和社會發展統計公報》西安市全年實施市級科技計劃項目178項;國家級高新技術企業數2139家，比上年增加300家;全年技術市場合同交易額1028.33億元;全年專利申請量71250件，其中發明專利申請量26625件[1]。

由此可見，人才住房政策的存在確實會促進城市科技創新的提高，地方政府頒發人才住房政策的數量越多，代表其對于地方人才發展和安居環境的重視度越高，能夠促進城市的科技創新和創業發展[2]。因此，人才補貼具有其存在的必要性。

二、我國人才補貼存在的問題

各地人才補貼的推出，提高了各大城市對人才的吸引力，人們對住房、對安定性的追求，成為各地政府大力推行人才購房和租房財政補貼的重要原因。但是，目前人才補貼政策在法律規范、具體內容以及監督機制方面仍存在許多問題。

（一）缺乏法律依據

人才補貼是各地政府推出的新舉措，但是國務院以及各部委并未對人才補貼作出統一的規定。國務院辦公廳發布的《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》雖然提到了在城鎮穩定就業的外來務工人員、新就業大學生和青年醫生、青年教師等專業技術人員，凡符合當地城鎮居民公租房準入條件的，應納入公租房保障范圍，但保障范圍較窄，而且要符合公租房準入條件，才納入公租房保障范圍，且未表明是否可以對高素質人才購房和租房進行財政補貼，也未對人才補貼的審批主體作出規定。同時，人才補貼政策的出臺更多的體現自由裁量權，欠缺必要的行政程序，其出臺的正當性容易受到公眾的質疑。

目前的人才補貼政策大多由省市一級政府的規范性法律文件作出，比如說北京的《關于優化住房支持政策服務保障人才發展的意見》是北京住房城鄉建設委發布的規范性法律文件，深圳的《關于完善人才住房制度的若干措施》是深圳市住房和建設局發布的規范性法律文件，因此各地的人才補貼政策的法律效力位階普遍低下。

（二）具體措施不合理

由于缺乏統一的法律規制，很多地方的人才補貼的標準不合理，而且各地補貼的具體措施差距較大。

1.人才認定標準的問題

各地的人才認定標準不一，一些城市僅僅從年齡和學歷兩個方面進行規定，某些城市甚至取消了對年齡的限制，認定標準較為寬泛。比如說，鄭州和昆明的認定標準最為寬松，沒有年齡方面的限制，僅根據學歷作簡單的分類。相對而言，杭州、南京、西安等地的人才認定標準較為具體，一般分為 A、B、C、D、E、F 六類，每一層級下面又具體細化，分類標準十分精細。

同時，某些城市未對人才認定標準進行規定，而是將權利下放至各區或園區。比如說，北京《關于優化住房支持政策服務保障人才發展的意見》中提出，具體申請條件，由各區人民政府或園區管理機構結合區域功能定位和發展方向等因素確定。深圳《關于完善人才住房制度的若干措施》中提出各區政府在市人力資源保障部門的指導下，可根據自身發展需要，在執行上述基本條件的基礎上，制定差異化的人才認定政策。

2.人才補貼標準的問題

由于各地的經濟水平和發展程度不同，各地政府推出的人才補貼標準各不相同，比如說杭州對應屆畢業生一次性發放生活補貼，本科1萬元、碩士3萬元、博士5萬元；有的還包括住房和租房補貼，長沙規定，博士、碩士和本科生，兩年內分別發放每年1.5萬、1萬、0.6萬的租房和生活補貼，博士和碩士在長沙工作并首次購房的，給予6萬、3萬購房補貼。

但是有些政府為吸引更多的高素質人才，紛紛推出高額補貼，以期解決地方人才“引得進，留不住”的難題，比如說溫州的人才補貼最高可達500萬。高額補貼下的“人才”是否真正給各地帶來相同水平的收益還未可知，是否真正達到政策目標還有待商榷。所以說，不少地方的人才補貼標準缺少一定的合理性和公平性。

3.補貼資金來源的問題

人才住房補貼屬于財政補貼，其補貼資金來自于地方財政，但是從各地發布的人才住房補貼的規范性文件來看，各地補貼的資金來源各不相同。有的根據人才的所屬單位，由市級財政和各區縣級財政分別承擔，比如南京市根據不同層級的人才由市政府和區政府對購房補貼和租賃補貼按不同比例進行補貼；有的在市本級設立高層次人才住房保障專項資金，比如杭州在5年時間（2015至2019年）內，由市本級財政統籌安排8億元專項資金，用于保證高層次人才購房補貼和租賃補貼的資金需要。由此可見，各地的財政補貼資金來源不一。

（三）監督機制不健全

人才補貼作為財政補貼的一種新的類型，與社會公眾的利益密切相關，該政策的出臺應當遵循公開、民主原則，正如中國人民大學教授劉俊海所說，財政資金是公共財產，每一分都是納稅人的血汗錢，財政資金的運用應該是公開公平公正的；同時，該政策出臺后，應當建立完善的事后監督機制，嚴格規制人才住房補貼的發放和運行。

1.缺乏事前監督機制

當前人才補貼政策的制定在一定程度上體現了政府補貼的靈活性要求，保證了補貼政策與經濟政策及時掛鉤，但政策性文件畢竟效力層次較低且缺乏穩定性，其制定過程缺乏有效監督[3]。各地政府為促進經濟發展以及吸引高素質人才，相關部門公布的人才補貼政策大多以規范性法律文件的類型發布，這些政策出臺之前，未經同級人民代表大會的審議和批準，沒有經過社會聽證，也未廣泛征求社會公眾和專家的意見，缺乏社會公眾的監督，違背了財政民主和公開的原則，有可能產生濫用政府補貼的狀況。

2.事后監督機制不完善

不少地方的人才補貼政策缺乏事后監督機制，有些事后監督機制較為單一，一般僅規定年審制度。比如說，杭州規定每年對申領購房補貼、租用人才租賃住房、申領人才租賃補貼人才的在崗工作情況等進行收集分析，加強資格條件的檢查核實，避免弄虛作假違規現象的發生。南京規定人社、房產部門每年分別對政策享受期內的人才勞動關系及住房情況進行核對。西安也規定了市保障中心負責對享受安居政策的各類人才的家庭情況、配租情況、補貼發放情況、住房變動情況進行年審。甚至某些地方的人才住房補貼的政策性文件中并未對補貼的事后監督機制進行規定。總的來說，缺少事后跟蹤等一系列事后監督機制。

三、人才補貼法律規制的必要性

雖然我國目前的人才補貼存在許多問題，但是，通過人才補貼等一系列人才住房政策吸引高素質人才落戶，是各地政府提高人才競爭力的重要趨勢。因此，十分有必要對我國人才補貼進行法律規制，提高人才補貼在增強城市競爭力和促進經濟發展方面所發揮的作用。

（一）規范人才補貼政策的需要

從上文可以看出，目前人才補貼政策存在著許多問題，包括缺乏較高位階的法律規范，缺乏法律依據，事前和事后監督不到位，具體措施不完善等等。因此，十分有必要對人才補貼進行法律規制，對人才補貼政策從出臺到實施的各個環節進行嚴格的規制。同時，對人才補貼進行統一的規制，有助于規范地方政府出臺的各項措施，使其對補貼標準的權利限制在一定范圍之內。在將部分標準的制定下發到各個地方的同時，對某些重要的標準加以統一明確的規定，從而對人才補貼進行規范，減少不合理補貼的存在。

（二）遵循財政法定原則的需要

財政法定原則要求有關財政領域的基本事項應當由立法機關通過法定程序制定的法律加以規制。目前地方政府出臺的人才補貼措施是地方政府自行為之，沒有相關法律的授權，故高學歷人才補貼有悖于財政權力法定主義。同時，高學歷人才補貼以地方政府的政策和部門規章為表現形式，該形式具有較大的不穩定性和零散性。更重要的是，不遵循財政法定原則，不可避免地增加人才補貼政策的隨意性和不穩定性，同時也減少人才補貼資金的利用效率。因此，有必要對人才補貼進行嚴格的法律規制，如此才有利于實現社會公共利益的最大化。

四、人才補貼的法律規制

正是因為我國的人才補貼政策存在許多問題，對該政策又有其規制的必要性，筆者認為，可以從制定人才補貼的行政法規、嚴格規制人才補貼的具體措施以及健全人才補貼的監督機制三個方面對人才補貼進行法律規制。

（一）制定人才補貼行政法規

目前的人才住房補貼政策大多由市一級政府的規范性法律文件作出，更重要的是這些文件的出臺，不僅缺少各級權力機關的授權，嚴重違背了財政法定原則，而且缺少一個統一的法律法規對其進行規制和引導，導致各地的人才住房補貼政策差距較大且存在許多不合理的現象。因此，筆者認為在權利機關授權的情況下，有必要制定人才住房補貼行政法規，對各地政府出臺的政策性文件進行嚴格的法律規制，在將人才補貼依法納入財政預算的同時，完善人才補貼政策出臺程序，規制人才補貼的內容。

（二）規范人才補貼的具體措施

1.統一人才認定標準

正如上文所言，各地的人才認定標準不一，一些城市僅僅從年齡和學歷兩個方面進行規定，某些城市甚至取消了對年齡的限制，認定標準較為寬泛；而有的地區的人才認定標準較為具體，每一層級下面又具體細化，分類標準十分精；還有的未對人才認定標準進行規定，而是將權利下放至各區或園區。各個地方政府可根據自身發展需要，在國家制定的基本條件的基礎上，因地制宜制定差異化的適宜各地區的人才認定政策。

因此，在規范人才住房補貼時，可以在行政法規中對人才認定的基本標準加以規范，在此基礎上允許各地區根據自身的情況和人才需要，制定差異化的人才認定政策。因為各地區發展的產業、行業不同，發展的重點不同，各地區所需的人才類型以及人才層次也不同，差異化的人才認定標準更有利于各地區吸收真正需要的人才，比如說，一些發達國家，對技工、家勤人員需求缺口很大，就會從其他國家引進，北京為了留住這部分人群，就可以把他們認定為人才[4]。同時，要求各地的人才制定標準精細化、可操作性，針對不同層次的人才提供不同程度的住房保障，減少人為確認的情形，嚴格按照已經確定的標準提供住房保障，避免人才住房保障福利化[5]。

2.規范人才補貼標準

由于各地的經濟水平和發展程度不同，各地政府推出的人才補貼標準各不相同，但是過高的財政補貼就顯得十分不合理了。

因此，在規范人才補貼時，可以在行政法規中對人才補貼基本數額標準加以規范，雖然允許各地政府有一定的自由制定權，但應限定在一定范圍之內，使財政補貼的運用合理化、公正化。

3.明確人才補貼體系定位

從各地發布的人才補貼的規范性文件來看，各地補貼的體系各不相同。有的是將人才補貼納入保障性住房的管理運營模式；有的是建立獨立的人才住房保障體系或者設立高層次人才住房保障專項資金。

這些政策均有一定的可操作性，但是筆者認為建立獨立的人才財政補貼體系更為恰當，人才住房并不是傳統意義上的保障性住房，高素質人才也不是傳統上需要保障的弱勢群體，人才住房更多的是促發展，而非保基本。因此，不能將人才住房補貼與保障性住房補貼相提并論，要將人才住房保障體系從保障性住房體系中獨立出來，發揮其“促發展”而非“保基本”的效益。

（三）健全人才補貼的監督機制

任何制度的實施都離不開監督機制，因此，人才住房補貼政策的出臺和實施同樣需要嚴格的事前監督和事后監督機制。

1.健全事前監督機制

健全聽證制度。在人才住房補貼政策出臺方面，我國欠缺聽證程序，也未廣泛征求社會公眾和專家的意見，缺乏社會公眾的監督，因此，我國應健全完善的聽證程序，保障人才住房補貼政策出臺的公正性、公開性和民主性。真正將信息公開原則貫穿于人才補貼政策制定、完善、實施的全過程。

2.完善事后監督機制

（1）完善信息公開制度

完善人才住房信息共享機制。可以建立全市統一的人才住房基礎信息管理平臺，將人才住房建設籌集、供應分配、運營管理等信息實時共享。一方面，讓社會公眾充分了解人才補貼政策的實施；另一方面，信息的全面公開，將享受補貼政策的人才置于社會公眾的監督之下，有利于遏制重復享受人才住房以及騙租騙購、違規轉租轉賣等現象[6]。

（2）建立事后評估機制

完善年審制度，對補貼資金的效率性、真實性以及有效性進行事后評估。及時審查出弄虛作假違規行為，并根據實踐狀況及時調整補貼方式、補貼數額等措施，使人才補貼措施更加規范，提高補貼資金使用效率，更好地完成政策目標。

附表1 15個新一線城市人才補貼措施