數字貨幣監管的國際合作

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[福州大學 福州 350108]

目前，各國對數字貨幣的運用和發展態度不一，監管力度不齊，監管手段多從國內法的角度入手，內容涉及明確數字貨幣法律地位、稅收、ICO①監管、規范數字貨幣交易平臺、反洗錢等方面。2018年1月，韓國金融管制委員會主席在金融穩定理事會指導委員會會議上呼吁與會成員國共同遏制數字貨幣交易。隨即，在2018年G20峰會上，各國對數字貨幣帶來的洗錢和稅收問題進行了探討，初步形成監管的國際合作理念。無疑，數字貨幣的技術基礎可能會極大降低國家以及現有管理機制的控制，并為發展更有效的全球治理機構提出要求[1]，國際合作是對數字貨幣進行有效監管的必然趨勢。

一、數字貨幣風險及對國際監管合作的需求

數字貨幣建立在區塊鏈技術之上，使其具有匿名性、去中心化及互聯網依托性等特點，提高了交易效率，降低了交易成本，杜絕了貨幣偽造問題，最大化地實現了對隱私的保護，但也具有易被跨國非法利用、幣值不穩定和技術考驗等固有風險。基于這些風險，管轄權確定、國際稅收分配、ICO監管及違法犯罪活動打擊等方面問題突顯，亟需國家間合作。

（一）數字貨幣的技術特征引發的跨境風險

1.數字貨幣匿名性易被跨國犯罪利用

數字貨幣的交易無需通過任何金融機構，只需用戶使用密鑰登錄自己的數字貨幣端口即可進行，交易雙方無法獲知對方的真實身份和交易地址等信息。這一特征使得銀行等金融機構無法查獲用戶的真實信息，通過金融機構對法定貨幣交易進行監控和監管的方式，無法適用于數字貨幣交易，導致數字貨幣易被用于詐騙、洗錢、涉黑等違法犯罪活動，尤其對于跨境犯罪，更利于擺脫原有的監管系統。因而，數字貨幣的潛在經濟利益在吸引許多國家和地區關注和投入的同時，也讓這些國家遭受到非法使用數字貨幣行為的嚴重困擾[2]。且一旦訴諸司法，現有的管轄權依據都難以確定，司法權行使遇到障礙。

2.數字貨幣去中心化易形成高風險跨境投機市場

數字貨幣發行不依賴中央銀行，沒有中央服務器和監管方，相關活動全部依賴參與者，這種特殊的運行機制使其具有去中心化特點[3]。貨幣的核心是信任，發行機構發行貨幣本質上是不信任的各方基于對中間方（貨幣發行方)的信任，形成的有關貨幣的共識，是人類構建的一種社會機制，為信任缺失提供解決方案，而沒有發行機構則意味著沒有發行方的信用擔保[4]。因此，缺乏國家信用擔保的數字貨幣，會出現幣值波動，投機現象明顯，搶購或緊急拋售的情形。如2017年一枚比特幣的價格最高曾達20 000美元左右，而自2018年下半年，其市值大幅下降。在這種情況下，投資者面臨開放式的數字貨幣發行市場，發行范圍不能因國別而受到嚴格限制，跨境投資無法避免，投資者權益保護及非法集資的扼制難以僅依靠一國法律來保障。

3.數字貨幣的互聯網性引發安全風險

數字貨幣以區塊鏈技術為基礎，區塊鏈技術則依賴于互聯網。從理論上說，以區塊鏈技術為基礎建立起來的精密算法已經給數字貨幣運行帶來很高的安全性，任何方式都無法操縱數字貨幣。但事實上，互聯網性仍給數字貨幣帶來固有安全風險。一方面，安全防御難。網絡和算法程序未必能夠達到百分百安全，任何環節的失誤都將使數字貨幣失去防御壁壘，病毒侵害和黑客襲擊也是巨大的安全威脅。2014年3月，日本最大的比特幣交易平臺Mt.Gox稱其受到黑客攻擊，損失了超過75萬枚比特幣，約3.65億美元。另外，數字貨幣的存儲和交易要求相關平臺和用戶具有一定的互聯網操作能力，防范移動設備、計算機等載體的丟失或損壞以及用戶信息的遺失和被盜取。另一方面，安全保障難。在數字貨幣交易中，一切過程由交易雙方依托互聯網自主進行，交易平臺及監管機關不具有對交易過程及交易數據的監管和保留權利，二者喪失事先發布警告或特別風險的功能。并且，一旦安全事故爆發，主體定責、救濟主體明確和域外追查等問題都將面臨挑戰。

可見，數字貨幣因其技術特征，會帶來跨境犯罪的發生、跨境投機市場的不穩定以及安全防御難和安全保障難等風險。面對這些風險，一國的單獨監管往往力有不逮，唯有通過國際合作解決。

（二）數字貨幣監管對國際合作的需求

目前，基于數字貨幣已產生的監管難題，以及規范其未來發展需要建立的監管體系，都迫切需要國際監管合作。

1.數字貨幣的發展呼喚國際監管合作

數字貨幣帶給人們一種新的交易支付選擇，是科學技術和市場發展的產物。一方面，科學技術和市場的發展離不開監管和法律規制。另一方面，數字貨幣仍具有長期發展的潛力，其能否融入貨幣體系仍需要不斷地實踐和理論探討。有的學者認為，數字貨幣的經濟意義巨大，其發展規模與未來經濟發展模式十分契合，能夠實現社會經濟全球化，對穩定經濟市場流通貨幣以及穩定物價都有很大的幫助[5]。也有學者認為，數字貨幣與未來貨幣沒有必然聯系，但其背后的區塊鏈技術具有強大的生命力和創新潛能，數字貨幣仍可能通過法定數字貨幣的形式成為真正的貨幣[4]。在這過程中，穩定數字貨幣適用秩序，在現有的市場體制中為數字貨幣營造安全而有彈性的發展空間，合理有效應對數字貨幣技術特征帶來的風險，需要引導和監管。

對此，過去十余年間，各國均對數字貨幣實施一定的監管措施，有支持，也有規范、警示或禁止。2014年美國國會法律圖書館根據調研數據，將40多個國家對于比特幣的監管措施分為四類：（1）警告與風險提示；（2）監管與授權；（3）立法規范；（4）明令禁止[6]。然而，數字貨幣的最終目標是建立全球去中心化貨幣體系，僅僅依靠國內監管無法與其發展步伐相匹配，也不能滿足各國對數字貨幣的觀察和試驗要求，對國際監管合作的訴求因之而生。

2.數字貨幣爭端管轄權的合理確定需要國際合作

無國界化的數字貨幣市場必然帶來跨境糾紛，管轄權確定是司法介入要解決的首要問題。數字貨幣作為一種新型“物”，與之相關的訴訟在管轄權確立上面臨困難：一方面，既因依托互聯網而難以確定管轄權，又因相關交易可能涉及的金融監管法規多屬于一國公法范疇，致使其國際法和沖突法問題更為復雜[7]。另一方面，數字貨幣又難以完全適用互聯網和金融行業案件的管轄權確定原則。具體而言，數字貨幣所依托的互聯網具有無邊界性和虛擬性，在管轄權問題上，會遇到當事人身份及交易地點難以確定的情況。同時，由于數字貨幣尚不具備法定貨幣的地位，其無國界性與依托一國主權的法定貨幣和金融監管體系不相容，金融行業監管規則未必能完全適用于數字貨幣資本市場。

管轄依據難適用、無先例可循的局面讓數字貨幣糾紛管轄權確定舉步維艱，并由此引發當事人規避法律、司法機構爭奪管轄權的現象，繼而影響法律適用和法院裁判的效力。例如，若沒有國際合作來推進在線支付系統去遵守反洗錢金融行動特別工作組(以下簡稱FATF)的反洗錢政策和程序，國內監管和執法會受到管轄權問題的限制，任何采取單獨行動的司法機構在這方面只能取得有限的成功[8]。因而，國家間需勠力合作，落實管轄權難確定規則，保障司法功能。

3.ICO特別風險防范需要國際監管合作

因巨大利益而活躍起來的ICO市場同樣具有巨大風險。英國金融服務監管局（FCA）將ICO所具有的風險概括為六種：一是傳統境內監管機構尚無法有效甚至無權對ICO進行監管，尤其跨境ICO項目監管難度更大；二是缺乏投資者權益保護機制，ICO投資者根本無法獲得政府當局的監管保護；三是數字貨幣發行價格極不穩定，易暴跌暴漲；四是存在巨大的欺詐風險，發行者也許并不是為了公司上市而籌資；五是信息披露不足，僅僅依靠ICO的白皮書無法獲得足夠平衡、完整且準確的信息，需要復雜的技術支持才能對ICO項目有充分完全的理解；六是ICO項目相關技術仍處于早期階段，商業模式是實驗性的[9]。

與傳統籌資活動相比，ICO項目的上述風險具有特殊性：一是國別性模糊，ICO項目通常不需要注冊經營牌照，投資者可自由向境內外項目投資。二是更易藏有隱蔽的非法集資目的。實踐中，非法集資者往往拋出巨大的利益誘惑并隱藏潛在風險，設置投資陷阱，將ICO項目作為斂財手段。三是投資者風險的無限性。由于ICO平臺是第三方中立平臺，風險由投資者自擔，在投資者保護機制欠缺的情況下，缺乏風險保障的基線。有鑒于此，各國逐漸意識到ICO項目中的投資者風險問題，不斷強化對ICO的定性和監管。例如，我國2017年9月發布《關于防范代幣發行融資風險的公告》，禁止國內運行ICO項目，也禁止投資者向海外ICO項目注資。

然而，國際監管體系的缺失，使各國面臨域外監管無力的問題。一方面，無法聯合他國打擊跨境非法ICO項目，難以限制ICO資金海外轉移和項目發起人攜款逃跑行為。2018年4月，越南發生全球最大ICO欺詐案，加密貨幣公司Modern Tech的ICO項目發起人卷款6.6億美元失聯。另一方面，大量境外ICO項目將嘗試進入未禁止ICO的國家。2017年9月初之后，日本加密數字貨幣平臺收到上百個域外ICO項目申請[10]。這種情況之下，數字貨幣引入國往往難以充分調查ICO項目的啟動背景、目的和發起人的合法性等問題，容易引入欺詐性ICO項目。

4.國際合作避免重復監管和監管空白

數字貨幣市場作為新型領域，不可能實現監管一步到位，涉外問題離不開國家間的磋商和確定，以避免重復監管和監管空白，恰當處理監管沖突，實現合理監管。當前，重復征稅和國際避稅問題是數字貨幣國際監管權力應協調的重要內容之一。一方面，稅收在國家治理中發揮著支柱性保障作用，龐大的數字貨幣市場，如何在發展中規范，在規范中發展，稅收的角色無法缺位[11]。另一方面，雖然包括我國在內的大部分國家仍未對數字貨幣交易征稅，但已有個別國家將數字貨幣納入征稅范圍，如2013年，德國率先宣布向比特幣交易征稅；2014年，美國國內收入局（IRS）出臺的21號通告②將適用于資產交易的一般稅收原則適用于虛擬貨幣交易；日本、澳大利亞等國家也相繼對比特幣課以稅負。對征稅問題的態度、方式和政策的不同，會導致主張征稅的國家間稅收收益分配的分歧，也會刺激數字貨幣收益者尋求逃避稅途徑或轉移投資和交易中心，進而引發新的重復征稅或國際避稅問題，對國際稅收制度提出新的挑戰。

5.打擊涉數字貨幣跨境犯罪需要國家間司法協助。

數字貨幣特有的技術特征使違法犯罪分子可以通過數字貨幣交易支付系統，高效地實現各國間法定貨幣的兌換與轉移，且無需實施任何使用海關、外匯虛假證明文件的行為[12]。因而，數字貨幣有成為“犯罪天堂”的巨大可能。目前，全球范圍內使用數字貨幣進行的違法犯罪活動包括商業攻擊、武器販賣、信用卡盜竊、偽造貨幣、販毒、商業間諜等[13]。其中，最典型的是通過各種非法甚至正常的商業活動來洗錢。日本加密貨幣交易所于2017年4～12月報告了669起涉嫌洗錢的交易，2018年則報告了7 000多起。

為了應對數字貨幣市場違法犯罪頻發問題，部分國家采取了關閉交易平臺、禁止交易業務的措施，為國內市場降溫，減少違法犯罪。然而，這樣的手段無法阻止交易平臺的對外轉移，或在境內建立更為隱蔽的交易黑市，更無法遏制數字貨幣交易者向境外交易平臺拋出橄欖枝[14]。換言之，這種規范治標不治本，打擊力度亦大打折扣。而且，簡單粗暴地關閉交易平臺、禁止交易業務一定程度上會扼殺數字貨幣的發展，使數字貨幣持有者被迫進入投機市場，從而面臨更大的市場波動和利益損害。所以，各國應當在監管和發展間尋求動態平衡，積極尋求國家間的司法協助，切實解決一國內數字貨幣交易平臺非法對外轉移和交易的追蹤、電子證據調取等問題。

二、數字貨幣國際監管合作的現狀及存在的問題

目前，面對日益增強的數字貨幣監管的國際合作訴求，國際監管合作的舉措卻顯得過于單薄，僅包括全球稅務執法聯合主席(以下簡稱“J5”)就稅收問題的合作、FATF對洗錢和恐怖融資的打擊以及國際金融機構對數字貨幣相關問題的建議。尚未形成有效的國際監管合作模式，監管內容尚不明晰，導致對犯罪活動的協助打擊不足。

（一）現有的國際監管合作措施

數字貨幣問世以來，即獲得各界的關注和探討，面對其帶來的洗錢、恐怖融資、對原有金融和貨幣體系的沖擊以及逃避稅等問題，FATF和國際金融機構積極應對，并嘗試進行國家間合作。

1.FATF的反洗錢和反恐怖融資行動

數字貨幣領域相關法律問題中，反洗錢和反恐怖融資監管力度最大，其中FATF扮演主要角色，先后發布《關于預付卡、移動支付及基于互聯網的支付服務的風險為本方法指引》③《虛擬貨幣：核心定義及其潛在的洗錢和恐怖融資風險》④以及《關于虛擬貨幣的風險為本方法指引》⑤等文件，指出衡量數字貨幣洗錢風險的因素，不斷細化監管規則，加強各國工作的聯系，為各國的數字貨幣反洗錢、反恐怖融資工作提供指導意見。在2018年G20峰會上，成員國聯合簽署聲明，同意按照FATF的標準對加密貨幣進行監管，跨出了國際監管合作正式磋商的第一步。

2.J5關于稅收保護的實踐

為維護國家稅收利益，2018年7月3日，J5宣布成立，其成員包括澳大利亞刑事情報委員會（ACIC）和澳大利亞稅務局（ATO）、加拿大稅務局（CRA)、荷蘭稅務稽查局（FIOD)、英國稅務海關總署（HMRC）及美國國稅局刑事調查科（IRS-CI)⑥。J5成員將分享信息和情報，開展聯合調查，打擊包括加密貨幣在內的跨境金融犯罪，并將充分利用數據和技術，減少加密貨幣和網絡犯罪給稅務管理部門帶來的日益嚴重的威脅。

3.國際金融機構的指導及警示

國際金融機構始終對數字貨幣保持密切的關注。針對數字貨幣的支付功能、數字貨幣是否具有貨幣屬性等問題，國際清算銀行多次發布指導建議。2015年11月，發布《數字貨幣》，報告數字貨幣作為零售支付手段的影響等內容[15]；2018年3月，發布《中央數字貨幣》，探討央行數字貨幣研發相關問題[16]。國際貨幣基金組織也對中央銀行發行數字貨幣問題高度重視，2017年6月，發布《金融科技和金融服務：初步考慮》一文，探討了央行需要發行數字貨幣的原因及采取何種形式等問題[17]；2018年11月，發布《中央銀行數字貨幣的點睛之筆》，進一步探討了中央銀行的設計[18]；等等。

可見，現有的數字貨幣國際監管合作更關注數字貨幣交易中直接引發的不良后果，與金融市場緊密聯系。監管手段多以指導性文件、聯合聲明和共同建議為主要形式，體現出對國際監管合作的認同和期待。

（二）現有國際監管合作中存在的問題

現有的數字貨幣國際監管已進行了有益的合作嘗試，但在合作模式、監管內容以及監管效果等方面，仍有待明確和加強。

1.未形成有效的數字貨幣國際監管合作模式

建立數字貨幣國際監管合作模式包括在監管目標指引下，明確監管范圍，完善監管方式，實現監管效果，并積極尋求法律監管和市場自治間的能動平衡。反觀現有的國際監管合作動向，多數只是一個提議，或仍停留在規則起草和制度設想階段。在合作范圍上，主體范圍相對狹窄，只是個別國家間的聯合行動，并停留在對數字貨幣某一方面問題的監管嘗試。在監管方式上，沒有根據數字貨幣的特性，采取明確的監管手段，忽略數字貨幣交易平臺的關鍵連結性。同時，對國際組織功能重新定位的關注不夠，無法按傳統方式獲取用戶信息和收支流向，為案件追查提供線索。各國依賴于金融機構以打擊稅收侵蝕的方式，在數字貨幣案件中難以體現效果[19]。在監管效力上，國際組織根據對數字貨幣的了解作出的建議性評述，無法形成約束力。而且，小范圍國家監管合作剛起步，缺乏實質性舉措。

概言之，已有的監管合作對促進數字貨幣國際監管合作機制的形成，具有積極作用。但監管措施過于零散，各國應秉持保安全、降風險的監管目標，鼓勵創新，尋求國際間的有效合作與協調。

2.數字貨幣國際監管合作內容不明晰

國際社會正逐漸形成數字貨幣國際監管合作共識，但對具體監管合作內容的探討和實踐仍比較有限：第一，在數字貨幣案件管轄權難確定問題上，尚未對原有管轄權確定方法進行調適，也未形成其他專門的爭端解決方式，如仲裁和調解等；第二，各國和國際組織披露了大量ICO項目的運行風險，但對如何防御、化解這些風險以及如何消除這些風險帶來的不良后果，未提出具體措施；第三，目前對數字貨幣進行征稅的國家，征稅范圍和方式著眼于國內數字貨幣市場，未對跨境交易成分予以足夠關注，尤其忽略了重復征稅問題，有可能導致繁重稅負，制約數字貨幣的發展。對此，亟須進一步發展國際合作，明晰合作內容，細化監管措施，協調監管與市場發展。

3.現有刑事司法協助不足以解決數字貨幣案件追查難問題

對洗錢和恐怖融資風險的防范，是數字貨幣監管內容較為豐富的領域。FATF已經出具多份指導意見和聲明，希望各國關注數字貨幣所具有的財產、貨幣等收益屬性，重視對數字貨幣交易平臺的監管，為全球打擊數字貨幣洗錢和恐怖融資奠定了基礎。但是，FATF尚未出臺數字貨幣洗錢和恐怖融資的監管方式和規則，難以利用金融機構監視交易，發現洗錢動向，不利于成員國聯合行動。簡言之，如何對數字貨幣洗錢和恐怖融資犯罪進行跨境追查，仍未解決。除此之外，對數字貨幣交易可能衍生的詐騙、非法買賣、販毒等刑事犯罪風險，國家間如何聯合打擊，也未明晰。

一般情況下，“跨國有組織犯罪”“恐怖主義”概指一切形式的跨國有組織犯罪和恐怖主義，并不以某一犯罪載體或手段作為排除適用的情形。因此，已有刑事司法協助措施應適用于數字貨幣跨國案件，有管轄權的司法機構可以根據現有刑事司法協助，對由數字貨幣引發的違法犯罪行為，請求他國提供協助。但關鍵在于，現有刑事司法協助大多涉及管轄權確定、刑事定罪標準、引渡、確定洗錢等特別違法犯罪類型內容，具有強烈的主權特征，與數字貨幣的無國別性不甚相容。因而，需在現有刑事司法協助的基礎上，另辟蹊徑，以應對追查難問題。

三、構建數字貨幣國際監管合作體系

解決數字貨幣跨境監管問題，需要在厘清上述風險及問題的基礎上，確立監管原則，明確解決方案，形成有效地國際監管合作體系。

（一）確立國際監管合作原則

積極協作原則和用戶信息及資格審查共享原則是構建數字貨幣監管國際合作體系的意識基礎，是共建和落實監管措施的前提。

1.積極協作原則

積極協作原則的內涵應包括突出數字貨幣監管的國際合作意識，參與到數字貨幣監管的國際合作中去，為國際監管工作積極提供信息資料，遵守達成一致的條約、規則或聲明，盡力完成請求國提出的協助請求。各國共同努力推進，是國際監管形成的第一步；國家間相互協調幫助，則是落實監管的關鍵。

2.用戶信息及資格審查共享原則

在積極協作意識的基礎上，確立并充分踐行用戶信息及資格審查共享原則，對數字貨幣的國際監管能起到事半功倍的效果。數字貨幣通過數字簽名和對等技術，減少第三方如金融中介和中央銀行等的介入，能降低消費者和商家的交易成本，并保護用戶不必與金融機構共享他們的交易歷史，實現對自由和隱私的保護，但也成為違法犯罪者樂見的手段[20]。鑒于此，用戶信息及資格審查共享應是數字貨幣系統發展初期國際監管合作的重要原則，更應是一項協調管轄關系、追蹤違法犯罪主體和交易路徑的重要舉措。該原則主張利用區塊鏈技術，實現交易信息的實時記錄，在國家間嘗試建立數據庫或者資料庫。各國應當有意識地將獲得的用戶信息及資格審查的相關內容、甚至是交易記錄上傳或備份；或者各自建立信息數據庫，他國可以根據追蹤情況，請求相關國家協助調查。當然，應結合數字貨幣匿名性的保留程度，對查閱及使用上述數據庫中的信息設置檢閱門檻。

（二）建立國際監管合作模式

1.以數字貨幣二級市場為監管核心，以數字貨幣相關平臺為監管紐帶

數字貨幣市場主要分為兩級，一級市場是挖礦市場及礦機市場，二級市場是數字貨幣交易市場。從市場的復雜性等方面看，應將一級市場監管范圍留給各國自行裁量，而數字貨幣國際監管合作應注重對二級市場的監管，以監管交易平臺為突破口。監管機構、國際組織與數字貨幣交易平臺三者有機合作，充分利用數字貨幣交易的透明度和全網追溯手段，達到有效監管的目的。以交易平臺承擔交易信息收集和記錄責任為基礎，一方面，重視數據庫的建設和保護工作。由監管機構按職權將跨境交易平臺所獲相關交易信息納入數字貨幣用戶及交易信息數據庫，并對讀取和查閱施加嚴格限制。既盡可能保護數字貨幣交易的匿名特性，又能為案件追蹤提供必要的調查線索。另一方面，國際組織可以與跨境交易平臺簽訂管理協議，借助平臺力量監測資金流向，開展國際避稅打擊工作，以彌補傳統監管模式的缺陷。

但是，國際監管合作依賴數字貨幣交易平臺的前提需建立交易平臺管理制度，對平臺的成立標準、運營準則、技術安全及管理、工作人員從業資質等，予以明確規范，盡可能扼制平臺的包庇、權力交易、隱瞞等不當行徑，合理掌控平臺的權力尺度，約束平臺的行為。

2.以條約或約定之形式達成監管共識，由各國家和地區設立專門機構落實

眼下，各國對數字貨幣發展方向的研究仍處于摸索階段，且缺乏全球性的數字貨幣爭端解決案例和實踐，國際監管合作體系很難一蹴而就。因此，較可行的方式是將已出現和可能會出現的需要國家和地區間協調的問題列明進行協商，將達成共識的內容轉化為條約、聲明或其他形式，約束、指導各國家和地區。不強調完整的國際合作體系的精雕細琢，而是注重解決現實問題。同時，各國家和地區可設立專門機構，或將由合作產生的權利義務交由國內數字貨幣監管機構落實，使監管更有秩序和效率。

3.組建非政府間國際論壇，積極推動行業自治

非政府間國際商討平臺的建立，可以及時交流不同國家數字貨幣的發展情況，有針對性地對疑難問題進行充分討論，尋求解決路徑，為司法和仲裁探索裁斷依據。在外部力量的關注和規制的同時，行業自治的作用也不容小覷，應積極形成外部監管為主和內部自治能動性作用相結合的監管模式。早期虛擬貨幣提倡者Don和Alex Tapscott就曾提出，虛擬貨幣治理不一定必須都是集中式政府控制的模式。例如，互聯網這一復雜的全球系統主要就是通過分散的多方利益相關者構成的網絡作為治理結構，來演進和改造自己。數字貨幣體系也可以效仿互聯網系統，將多方利益相關者聯系起來，形成治理網絡[1]。2017年11月，俄羅斯區塊鏈與加密數字貨幣協會召集了來自三十多個國家的行業代表，討論設立全球統一的首次代幣融資評級標準，以應對評級方法不透明以及評級市場操縱問題。2018年1月，瑞士加密谷協會提出起草ICO行為準則，為行業自律奠定基礎，協會組織來自法律、稅收、網絡安全、通信及其他相關領域的專家，起草行業自律準則，希望以此推動行業的健康發展。由此可見，市場自治的重要性已得到普遍認可，成熟的市場自治將對行業的發展和監管產生良性效用，政府監管部門應積極引導行業自治體系的形成。

（三）豐富國際監管合作內容

1.創設解決糾紛的仲裁機制

國際商事仲裁通常被認為具有自主性高、程序靈活、高效快捷、利于全球執行的優勢，因而，仲裁為那些不愿或者懼于通過司法手段斷紛止爭的數字貨幣交易雙方提供了一種新的方式，有利于達到引導和規范數字貨幣市場的目的，也有利于緩和數字貨幣爭端管轄權難確定的問題。鑒于數字貨幣案件的新型性和獨特性，這種仲裁權力應當賦予專門設立的數字貨幣仲裁機構或者指定的現有仲裁機構身上，并確定具有相關案件仲裁能力的仲裁員標準，仲裁依據則應為各國通過條約或者約定達成的共識，以及按現有法律規定予以確定。然而，仲裁方式的建立也必然會遇到許多難題，如同時具有法律和技術知識的仲裁員較少[21]，法律專家、數字貨幣研究學者、區塊鏈研究學者、金融行業精英的簡單組合并不能夠發揮足夠的能動性，仲裁人員必須對該領域有足夠全面的認識；指定的仲裁員與當事人間的界限難以劃清、信息披露未必全面真實；仲裁裁決的終局效力不定等等，都還需要作詳盡的考慮和安排。

2.形成嚴格的ICO披露制度并強調警示義務

一國通過國內法對跨境ICO項目進行嚴格監管，以及國際金融組織或數字貨幣相關組織通過制定一系列文件推動各國合作的方法，是促進ICO項目國際監管合作的基本途徑。監管內容應當注重未經批準而跨境發行代幣的情形，以及合格境外發行者的信息披露情況。具體監管手段應包含三個層次：第一，通過國際組織發布指令的形式，確立最低監管標準和相互承認制度，要求成員國在數字貨幣立法或監管中采用或不違背這些要求，但允許各成員國根據各自市場情況，補充更嚴格的規則，較低規則的建立只在相互承認的國家間有效；第二，強調公告及警示義務，包括：公告在本國被禁止的ICO項目進入他國的情況，公告在他國被禁止的ICO項目進入本國的情況，向投資者警示風險巨大或可能不具有上市目的的ICO項目，等等；第三，強調信息披露標準的確立和遵守，發行者信息披露的程度與風險預知的程度息息相關，披露內容應當重點關注發行背景、發行目的及運作能力。

3.確定稅收收益分配標準

稅務部門的職能不包括審查應稅收入是否合法的問題，其完全可以按照形式征稅原則進行征稅，憑借外觀主義或者僅僅做出形式審查，不問收益是否合法，即堅持征稅客體的無因性[22]。因此，無論數字貨幣的法律地位是否確立，對其帶來的巨大收益征稅是必要的，國際社會需在國內征稅體系上進一步解決數字貨幣中重復征稅和稅基侵蝕問題。

首先，應明確數字貨幣收益需要納稅的情形，主要有三種：一是通過“挖礦”獲得數字貨幣而有收益；二是接受數字貨幣作為報酬或者將數字貨幣作為商品銷售取得收入；三是以數字貨幣投資取得的收益。其次，確立上述三種收益方式與線上平臺的連結性，通過平臺記錄數字貨幣收益者，以平臺作為稅收代扣代繳人，從而更能直接和輕松地獲取交易額、確定稅源，為確定稅收收益的享有者提供基礎。再次，對數字貨幣征稅的國家和地區應當積極磋商，簽訂稅收協定或者將數字貨幣納入現有稅收協定約束范圍，減少重復征稅，共同抵御稅基侵蝕。復次，應注意防范平臺幫助納稅義務人逃避稅的情形。

4.建立物流監管合作阻遏違法商品流通

由于數字貨幣違法犯罪活動面臨追查難的問題，事前的預防工作就顯得更加重要。經濟、文化、生活的需求和發展帶動了發達的國際海陸空交通運輸，相伴而生的物流產業日益繁榮，對以數字貨幣支付的商品建立物流特別監管合作，將對預防走私、非法物品買賣、洗錢等違法犯罪活動具有重要作用。具體做法是建立物流公司或運輸公司對相關商品的管理準則，設計該類商品特有標簽，在外包裝上作出提示，由海關著重對該類物件進行詳查。加強物流跟蹤系統，對商品流向作監控，在必要時借助用戶信息數據庫，追蹤犯罪嫌疑人。

四、結語

數字貨幣的特性極大加劇了跨境交易問題的解決難度，僅依靠各國各自的監管體系難以完成，并可能導致監管權力的博弈。各國應積極就當前亟需合作解決的主要問題達成共識，以數字貨幣二級市場為監管核心，以數字貨幣交易平臺為監管紐帶，建立信息數據庫。以此為基礎，重視國際組織和國際論壇等以全球共同利益優先的國際合作形式的發展；緩解案件管轄權爭奪現象；強調ICO監管領域的通知、公示及披露義務；以平臺為稅收代管人，明確稅源及納稅人等內容，確定享有稅收收益的國家以及征稅依據；從物流監管角度入手輔助違法犯罪交易的追蹤和調查。國內監管和國際監管的有機結合，將促進形成良好的數字貨幣市場秩序，避免數字貨幣違法犯罪活動的擴張，防止對國際金融秩序的破壞，保護數字貨幣持有者和投資者的權益。

注釋

① ICO是Initial Coin Offering縮寫，一般被視為一種初創區塊鏈項目通過發行數字代幣進行融資的模式。

② IRS, Notice Currency Guidance (Notice 2014-21)。

③ FATF, Guidance for a Risk-Based Approach to Prepaid Cards, Mobile Payments and Internet-Based Payment Services(2013)。

④ FATF, Virtual Currencies: Key Definitions and Potential AML/CFT Risks (2014)。

⑤ FATF, Guidance for a Risk-Based Approach to Virtual Currencies (2014)。

⑥ 來源于 IRS官方網站介紹，Joint Chiefs of Global Tax Enforcement, https://www.irs.gov/compliance/joint-chiefs-ofglobal-tax-enforcement，2019年8月25日訪問。