學習、宣傳、執行好檔案法的幾點看法

■ 楊冬權

新修訂的《中華人民共和國檔案法》公布后，全國檔案系統正在積極學習、宣傳中。對檔案法來說，修訂、公布只是“前半篇文章”，而學習、宣傳、執行才是“后半篇文章”。現在，“前半篇文章”已經做好了，我們各方面都要接著做好“后半篇文章”，把檔案法學習好、宣傳好、執行好。

怎樣學習好檔案法

學習并理解好檔案法，是宣傳好、執行好檔案法的前提和基礎。

一要明白檔案法的意義。第一，檔案法體現了黨和國家對檔案工作的重視。新修訂的檔案法，把檔案工作者特別關心的問題寫了進來，對當前亟需規范的問題作了規范，比上一版檔案法增加了將近一倍的內容。這不但反映了檔案工作內容的增加，更反映了黨和國家對檔案工作的重視。

第二，檔案法是全國檔案工作者集體智慧的結晶。檔案法從開始修改到現在十幾年中，國家檔案局多次召集全國檔案系統的各方面專家進行座談，甚至集結了全國各地的頂尖高手集體起草，還多次征求全國檔案工作者的意見，提出了各種修改方案和多個修改版本，最后才形成今天公布的文本。所以，檔案法是全國百萬檔案人集體智慧的結晶。

第三，檔案法也是自上次修改以來20 多年檔案工作實踐的總結。檔案法這次作了較大幅度的修改，新增加了不少內容。針對檔案工作實踐中新出現的問題，特別是亟需解決和規范的問題，檔案法相應作出了新規范、新規定。

第四，檔案法充分吸收了黨和國家有關檔案工作文件的新要求。比如，2014年中辦、國辦《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中，關于黨委和政府領導的體制，關于規范并支持社會力量參與檔案事務的要求，關于在機構改革、企業改制、行政區劃調整等過程中嚴防檔案流失的精神，關于推進傳統載體檔案數字化、建設數字檔案館的要求，關于建立完善檔案應急管理制度的精神，關于對重要檔案實行異地備份的提法，關于把檔案信息化納入信息化建設整體規劃的提法，關于對已實現數字化的檔案原件進行妥善保管的提法，關于加強對檔案科研和教育工作的支持、加強檔案宣傳工作等要求，都被吸收進了檔案法。

第五，檔案法是社會各方面的共識。檔案法不但廣泛征求和聽取了檔案界的意見，而且廣泛征求了社會各方面的意見，是檔案界與社會各界意見的集合與折中，是各方面意見的綜合反應，是社會各方面的共識。

第六，檔案法是檔案工作的法律保障。檔案法對檔案的安全，對檔案工作、檔案工作部門和檔案工作者的地位與職責，對社會各方面對檔案工作的責任與義務等作出了新的規定，對檔案的安全，對檔案工作、檔案工作部門和檔案工作人員的穩定與發展都提供了新的切實的法律保障，是我們做好檔案工作的“護身符”和“尚方寶劍"，是我們爭取各方面支持的法律依據。

二要明白檔案法的作用。檔案法的規定是廣泛的，所以檔案法的作用也是多方面的。只要切實得到執行，就會產生很好的效應。比如檔案法規定，要堅持黨對檔案工作的領導，檔案工作者就要自覺服從黨的領導。檔案法規定各級人民政府應加強檔案工作，檔案工作者就要積極主動地要求政府按照法律的規定，把檔案事業納入規劃，列入預算。檔案法規定了各種檔案機構及其各自的職責，檔案工作者就要向上級和領導申請，設立或者加強這些機構，我們自己也要依法去切實履行好自己的職責。檔案法對檔案的管理、利用和公布都作出詳細規定，檔案工作者就要切實按照這些規定，認真做好材料歸檔和檔案的收集整理、保管保護、開發利用等一系列工作，確保把檔案收全、管好、用活。檔案法對檔案信息化建設作出規定，我們就要依法做好電子檔案以及傳統載體檔案數字化成果的安全保護和共享利用工作。檔案法要求開展監督檢查，各級檔案主管部門就要對照有關條款，經常開展自查對照和監督檢查，堵塞一切安全漏洞，確保檔案安全。檔案法規定了法律責任，檔案主管部門凡是發現違法行為的，就要依法處理，為檔案事業發展營造出執法必嚴、違法必究、人人自覺遵紀守法的法律氛圍。

三要明白檔案法的創新點。新修訂的檔案法，有不少的創新點。也就是說，有不少的內容是第一次入法，屬于首次被寫進檔案法。比如第三條的“堅持中國共產黨對檔案工作的領導"；第六條的“國家鼓勵和支持檔案科學研究和技術創新”，采取措施“加強檔案宣傳教育”，鼓勵和支持“開展國際交流與合作”；第七條“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展”；第二十四條的委托“檔案整理、寄存、開發利用和數字化等服務”；第三十四條“國家鼓勵檔案館開發利用館藏檔案”；第五章的“檔案信息化”“電子檔案”“傳統載體檔案數字化成果”“檔案數字資源”“電子檔案管理信息系統建設”“傳統載體檔案數字化”，電子檔案的“真實性、完整性、可用性、安全性”，“重要電子檔案”的“異地備份”，“建設數字檔案館”，數字資源的“跨區域、跨部門共享利用”；第四十九條的“檔案服務企業”等。

四要明白檔案法的著重點。檔案法共八章五十三條，重點是確保把檔案收全、管好、用活，歸根到底還是做好檔案工作，發揮檔案作用。無論是講檔案工作各種機構及其職責，還是講檔案的管理、利用和公布；也無論是講檔案信息化建設，還是講監督檢查和法律責任，都是圍繞著各單位如何把檔案收集齊全、安全有序地管理好，并充分有效地利用活，讓檔案為社會各方面更好地服務。檔案法要求設立各類檔案工作機構，要求形成檔案的各單位建立檔案工作制度，要求各檔案形成單位做好歸檔工作和向檔案館移交工作，要求撤銷單位移交檔案，要求檔案館通過接受捐贈、購買、寄存等方式收集檔案等，都是為了把檔案收集齊全。檔案法要求檔案館和各檔案形成單位建立檔案管理制度，配備適宜的檔案庫房和設施、設備，建立健全安全機制，做好涉密檔案的管理和密級變更工作，禁止篡改、損毀、偽造及擅自銷毀檔案，嚴禁檔案出賣、轉讓、贈送給外國，禁止買賣國家所有的檔案，提出對檔案服務企業進行監督，要求保障電子檔案和傳統載體檔案數字化成果的安全，要求開展監督檢查，并規定各種檔案違法責任等，都是為了確保檔案的安全有序管理。檔案法在總則中強調“便于社會各方面利用”；在第四章設立專章講“檔案的利用和公布”；在第五章“檔案信息化建設”中，強調以信息化保障檔案數字資源的“有效利用”，要求建設“檔案信息資源共享服務平臺”，“推動檔案數字資源跨區域、跨部門共享利用”；在第七章“法律責任”中，特地規定對“不按規定向社會開放、提供利用檔案的”，也要“依法給予處分”等，都是為了在確保檔案安全的前提下，最大限度地促進檔案的利用和開發，最大限度地發揮檔案對社會各方面的作用，真正把檔案用活。

五要明白各自的職責和任務。檔案法不僅對各級政府和各檔案形成單位規定了責任，而且對各檔案主管部門、檔案館、檔案室、檔案服務企業等也規定了職責。檔案工作者要根據自己所在的單位明確自己的職責。比如縣級以上檔案主管部門，也就是各級檔案局，主要職責是對本行政區內各機關、團體、企事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導；鄉鎮檔案人員負責管理本機關的檔案，并對所屬單位、基層群眾性自治組織的檔案工作實行監督和指導；各個機關、團體、企事業單位和其他組織的檔案機構或人員，也就是各單位的檔案處或檔案室，則負責管理本單位的檔案，并對所屬單位的檔案工作實行監督和指導，某些有需要的中央和國家機關，還可以指導本系統的檔案業務工作；各級各類檔案館，則負責收集、管理、保管和提供利用各自分管范圍內的檔案；而檔案服務企業，則可以受檔案館、檔案室委托，開展檔案整理、寄存、開發利用和數字化等服務。所有檔案工作者，都要根據自己所在的單位，找準自己的定位，明確自己職責，牢記自己的使命和任務。

六要明白檔案法涵蓋內容。同其他法律一樣，檔案法只是規定了檔案工作必須加以法律規范的、不能突破的、底線性的工作和必須要做的工作，而沒有涵蓋檔案工作的全部。所以，我們千萬不要以為，凡是檔案法沒有寫的工作，就不能干、就不合法。檔案工作中一些前瞻性、探索性、先行性、試驗性、特殊性的內容，不可能現在就寫進檔案法，但也是需要干的，也是不違法的，也是可以去做的。比如檔案數據化、智慧檔案館（室）建設、檔案資源的智能化推送等。

怎樣宣傳好檔案法

檔案法關系到方方面面，它不但關系到各個檔案部門，而且關系到黨和政府，關系到各個檔案形成單位、各個檔案服務企業；不但關系到檔案工作者，而且關系到檔案形成者、檔案所有者、檔案利用者；不但檔案部門要執行檔案法，而且社會各方面也都要執行檔案法。所以，檔案部門在宣傳檔案法時，要針對不同的單位和人群，采取不同的形式，有針對性地進行宣傳。也就是說，不要“大水漫灌”，也不要“噴灌”，而要搞“滴灌”。

一要向各級領導宣傳好。比如，對各級黨委，要重點宣傳第三條，宣傳檔案法新增加并強調了黨對檔案工作的領導，要求持續加強領導。

對縣以上各級政府，要重點宣傳第三、第六、第七、第十、第三十四、第三十五、第三十八、第四十一條。要求他們把檔案事業納入國民經濟和社會發展規劃，并根據這條規定，要求有關部門在目前制定“十四五”規劃時，把檔案事業納入其中；要求他們依法將檔案事業經費納入政府預算；要求他們以切實措施來鼓勵和支持檔案科研和技術創新，加強檔案宣傳教育，鼓勵和支持檔案工作國際交流與合作，鼓勵社會力量參與和支持檔案事業，表彰和獎勵有貢獻的單位和個人，加強檔案人才培養，鼓勵檔案館用各種形式開發檔案；要求他們將檔案信息化納入信息化發展規劃，鼓勵和支持傳統載體檔案數字化，推進檔案信息資源共享服務平臺建設。

對鄉鎮政府，要重點宣傳第八條，要求他們依法指定檔案人員。

對各個機關、團體、企事業單位和其他組織，要重點宣傳第五、第九、第十二、第十五、第十六、第十九、第二十四、第二十九、第三十五、第四十四、第四十八條。要求他們依法保護和利用檔案，確定檔案機構或人員，建立檔案工作責任制，建立健全檔案管理制度；定期向檔案館移交檔案，配置檔案庫房和設備，采用先進技術，建立健全安全工作機制；在委托服務時，與服務方簽訂協議，并對其進行監督；依法利用檔案，保障檔案信息安全，及時消除安全隱患，及時報告檔案損毀和信息泄露等情形，不丟失、不買賣、不篡改、不損毀、不偽造、不擅自銷毀檔案。

二要向檔案工作者宣傳好。對檔案局工作人員，要重點宣傳第四、第五、第八、第二十一、第二十六、第二十七、第三十七、第四十二、第四十三、第四十四、第四十五、第四十六、第四十七、第四十八、第四十九條。要求他們遵照檔案工作原則開展工作，維護各單位和公民保護檔案的義務和利用檔案的權利，監督指導有關單位的檔案工作；制定鑒定檔案保存價值的原則、保管期限標準、銷毀檔案程序辦法；健全突發事件應對活動檔案工作機制，制定檔案開放具體辦法和電子檔案管理辦法；對各單位進行檔案工作檢查，發現問題并限其整改；受理各檔案保管單位關于檔案損毀和信息泄露情形的報告，依法處理有關舉報；在執法檢查過程中，不以權牟利、不泄露秘密和隱私，依法處分違法人員。

對檔案館工作人員，要重點宣傳第十一、第十五、第十七、第十八、第十九、第二十二、第二十四、第二十六、第二十七、第二十八、第三十、第三十一、第三十二、第三十三、第三十四、第三十五、第三十八、第三十九、第四十、第四十二、第四十四、第四十五、第四十六、第四十八條。要求他們忠于職守，遵紀守法，依法接收檔案，以接受捐獻、購買、代存等方式收集檔案，并依法獎勵捐獻者；同博物館、圖書館、紀念館等開展業務協作；建立健全檔案安全機制；委托檔案服務企業為其服務時對其進行監督；為突發事件應對活動提供檔案服務；依法開放檔案，并與檔案形成單位共同審核開放檔案；依法公布檔案、提供利用檔案、以各種形式開發檔案；保障信息安全，推進傳統載體檔案數字化，接收符合安全要求的電子檔案，建設數字檔案館；接受檔案主管部門的檢查，及時消除檔案安全隱患，報告重大安全情形，舉報檔案違法情形。

對檔案室工作人員，要重點宣傳第九、第十一、第十二、第十三、第十四、第十五、第十六、第十九、第二十四、第二十九、第三十、第三十一、第三十五、第三十六、第三十八、第三十九、第四十二、第四十四、第四十五、第四十六、第四十八條。要求他們管理好本單位檔案，并監督指導所屬單位檔案工作，忠于職守，遵紀守法；建立健全檔案管理制度，把納入歸檔范圍的材料及時歸檔，定期向檔案館移交檔案；建立科學的管理制度，在委托服務時對受托方進行監督；依法利用未開放檔案，與檔案館共同審核本單位開放檔案，優先利用本單位移交的檔案，對不宜開放檔案提出限制性意見；保障檔案信息安全，推進電子檔案管理信息系統建設，并與辦公自動化系統、業務系統等相互銜接，推進傳統載體檔案數字化；接受檔案主管部門的檢查，及時消除安全隱患，及時報告重大安全情形，舉報檔案違法行為。

對鄉鎮檔案工作人員，要重點宣傳第八條，要求他們管理好本機關檔案，并監督指導所屬單位和基層群眾性自治組織的檔案工作。

三要向檔案服務企業宣傳好。重點向他們宣傳第二十四、第四十九條。要求他們在為檔案部門開展檔案整理、寄存、開發利用和數字化等服務時，與委托方簽訂協議，約定服務范圍和質量等，并接受其監督；在服務中不丟失檔案，不擅自提供、抄錄、復制、公布國家檔案，不篡改、損毀、偽造檔案。

四要向檔案所有者宣傳好。對保存有檔案的博物館、圖書館、紀念館等收藏單位，要重點宣傳第十八條。要求他們依法自行管理檔案，并同檔案館開展業務協作。對藏有檔案的非國有企業、社會服務機構和個人，要重點向他們宣傳第十三、第二十二條，要求他們妥善保管重要的或應保密的檔案，其安全不符合要求的檔案，可由國家代保管或收購、征購；宣傳他們可以向國家檔案館捐獻、寄存或轉讓檔案。

五要向全體公民宣傳好。重點向他們宣傳第五、第二十八、第三十一條，讓他們知道有保護檔案的義務，享有利用檔案的權利；可以持合法證明利用已開放檔案；可以向檔案館捐獻、寄存檔案。

怎樣執行好檔案法

在“后半篇文章”中，執行檔案法最為關鍵，是根本。

一要以實際行動來充實和延伸檔案法的規定。檔案法言簡意賅、內涵豐富。對一些有豐富內涵的提法，我們要以切實的行動，來對它加以充實和延伸。比如第五條規定：“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展。”這顯然是由2014年中辦、國辦《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》第五條“規范并支持社會力量參與檔案事務”發展而來的。這是黨和國家檔案工作文件中第一次出現這個提法。對社會力量究竟怎么參與和支持檔案事業，意見一共提出了六個方面。一是充分發揮檔案學會等社會組織的作用；二是推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買；三是規范并支持檔案中介機構、專業機構參與檔案事務；四是支持企業、社會組織和個人依法設立檔案事業發展基金；五是支持有條件的家庭建立家庭檔案；六是支持個人保管、展示其收藏的檔案，并向國家檔案館捐贈或寄存檔案。這六條，我們只要去做，就都符合檔案法第五條的規定，都是對它的充實和延伸。

二要逐條對照檢查，補短板、補漏洞。對照檔案法中與自己相關的內容，逐條檢查一次，看看做沒做到、做得如何？還有哪些不足、哪些隱患？并在自查后，逐條補全，逐條增強，補齊短板，堵塞漏洞，清除隱患。機構沒有的設機構，人員沒有的配人員，庫房不足的增庫房，設備不齊的補設備，制度不全的訂制度，措施不力的強措施。暫時做不到的，也要列入規劃或計劃，逐步去做，不能光學不做、光說不干，而要見之行動、有所改進，把檔案法落實到行動上。

三要堅持進行執法檢查。實踐證明，開展檔案執法檢查，是執行檔案法的一項有力措施。各級檔案主管部門，今后每年要同有關單位聯合開展檔案執法檢查，其他單位不聯合的，自己也要堅持搞。這是檔案法第四十二條賦予的權力和責任。進行檢查，是履行法律職能；若不開展檢查，則是違法，至少也是執法不力。執法檢查不但要年年搞、堅持搞，而且一定要嚴肅搞、認真搞。檢查一個地區或單位，要讓這個地區或單位的分管領導匯報情況、聽取反饋意見，并書面向這個地方的政府或這個單位送達檢查中發現的問題和隱患，要求其限期整改，并要求他們書面報告整改情況。這樣，檔案法就能更加切實地得到執行，不流于形式。

四要嚴格處分違法者。在執法檢查中發現違法者，一定要嚴格按照檔案法第七章的規定，對違法人及相關責任人加以處分。對一些典型案例、重特大案例，還要在全國進行通報。只有嚴格處分違法者，檔案法才有剛性，才能起警戒作用。如果發現違法者而不加以處罰，檔案法就形同廢紙，起不到法的懲惡作用。

五要切實表彰和獎勵對檔案工作有貢獻的單位和個人。檔案法規定，對在檔案收集、整理、保護、利用等方面作出貢獻的單位和個人，要給予表彰、獎勵。各級檔案部門一定要按照這一規定，定期表彰、獎勵那些對檔案工作作出貢獻的單位和個人，充分發揮法的揚善作用，吸引更多人來支持參與檔案工作。

六要用法的精神去做那些沒有寫進檔案法的事。比如，檔案法沒有寫檔案數據化和智慧檔案，但是又設立專章，寫了檔案信息化建設，而檔案數據化和智慧檔案，又是升級版的檔案信息化，是檔案信息化的必然發展和高級階段。各級檔案館（室），就要積極地在傳統載體檔案數字化的基礎上，探索檔案的數據化。用各種方法，把那些電腦不能識別和處理的圖像，轉化成電腦可識讀、可處理的數據，并通過算法、應用數據挖掘和推送技術，建設智慧檔案館（室）。又比如檔案法對鄉鎮，只講要指定人員，而未講要設立機構。但實際上，不少鄉鎮已經設立了檔案室或檔案館甚至檔案中心，更好地促進了檔案工作。那這些鄉鎮就不能削足適履，撤去這些機構。所以，在執行檔案法的過程中，我們既要遵循檔案法，又不能囿于檔案法。只有按照檔案法的精神創造性地開展工作，進而發展檔案法，這才是對檔案法的更好執行。