疫情防控背景下克拉瑪依城市社區多元共治的再審視

摘 要： 面對突如其來的新冠肺炎疫情，社區作為城市基層治理的“最后一公里”，是“外防輸入、內防反彈”的有效屏障。在高城鎮化率的新疆克拉瑪依市，多元共治的社區治理模式在疫情防控中成效明顯：“黨建引領”為疫情防控穩局定向，“群防群控”為疫情防控筑牢根基，“多元協同”為疫情防控保駕護航，“關愛群眾”為疫情防控凝心聚力。對這一特殊時期城市社區多元共治的實踐效能再審視，通過以黨建引領社區治理為抓手，優化現有治理結構;以滿足社區居民需求為目標，革新社區治理理念;以有效整合信息資源為基礎，助力智能社區建設;以構建多元信任機制為保障，助推多元共治落地等路徑，提升社區治理水平、滿足居民多樣化需求，進而不斷優化新時代城市社區多元共治模式。

關鍵詞： 社區;疫情防控;多元共治;審視

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2020.04.08

歡迎按以下方式引用：鄭博.疫情防控背景下克拉瑪依市社區多元共治的再審視[J].克拉瑪依學刊，2020（4）54-59.

治國安邦重在基層。社區作為基層的重要組成部分，不僅是人民群眾生活休憩的家園，更是中國共產黨執政的基本單元和社會治理最深厚的支撐點。庚子之初，突如其來的新冠肺炎疫情無疑是對中國共產黨領導下的整個國家治理體系和治理能力的一場“大考”。在疫情防控防治斗爭中，社區作為“外防輸入、內防擴散”最有效的屏障之一，是疫情聯防聯控的第一線，在疫情防控工作全局中具有基礎性地位。對此，習近平總書記在湖北省考察疫情防控工作時指出，“抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫院救死扶傷陣地，一個是社區防控陣地。堅持不懈做好疫情防控工作關鍵靠社區。”[1]在一定意義上，一座城市社區疫情防控工作的好壞，取決于該城市社區“多元共治”程度的高低，更是其城市社區治理能力和治理水平的強有力表征。

一、現狀：克拉瑪依市社區多元共治體系的基本形式

堅持人民至上是實現城市社區協同治理和滿足社區居民多樣化需求的基本價值追求。在這一理念的指引下，城市社區多元共治在本質上可以理解為，充分調動社區不同主體參與到公共事務之中，發揮各自優勢來滿足社區居民的美好生活需要，實現社區良性互動和居民鄰里和諧。對城市社區人口占全市總人口數比重超過99%的克拉瑪依市而言，其社區多元共治體系的構建和運作也遵循這一本質要求，并為保證新冠肺炎感染“零病例”提供了體系保障。

（一）七類主體明晰各自職責分工協同參與

社區居民的美好生活需求與公共服務有效供給之間的精準匹配，“必須由多元主體協同合作互動來共同促成”[2]。克拉瑪依市在社區工作的創新實踐中，緊緊圍繞社會穩定和長治久安的新疆工作總目標，逐步實現了從“三位一體”（社區黨組織、社區居委會、社區社會組織）向“七位一體”（如表1所示）多元共治的社區治理服務格局的擴充轉變。這一多元共治體系包括了政府、駐社區單位、社會組織、社區居民、群團組織等多個主體;治理過程中，它們遵照不同的行事邏輯、方式，追求著不同價值目標的實現。尤為值得一提的是，自2014年和2017年分別開啟的兩輪“訪惠聚”工作，工作隊與社區簽訂聯點幫扶協議，隊長擔任社區“第一書記”，統籌各方資源與力量，圍繞“1+2+5”①各項任務開展工作，“傳幫帶”作用的持續發揮，讓社區工作者的能力和水平得到明顯提升，凝聚起了各族人民為實現新疆工作總目標的強大合力。

（二）七種機制保障治理舉措落地運作有效

社區治理理論認為，僅靠社區各治理主體明晰的權責劃分，并不能完全保證城市社區公共服務的精準供給，而各主體之間建立有效的協同合作運行機制同等重要。克拉瑪依市社區治理過程中，一是強化黨建引領機制，提高基層黨組織服務能力、加強基層黨的建設;二是完善“訪惠聚”駐社區工作機制，將“訪惠聚”駐社區工作作為落實以習近平同志為核心的黨中央治疆方略、實現新疆工作總目標的重大舉措和抓手，助力并推進社區治理;三是固化群防群治維穩機制，提升社區綜治維穩水平;四是落實“五百”工作機制②，及時收集社情民意，筑牢平安社區建設的第一道防線;五是探索推進“以社區為平臺、政府扶持監督、社會組織承接、項目化管理運作、專業社工引領、志愿者參與”的多元聯動機制，增強社區工作者和社區社會組織的凝聚力;六是抓好社區議事協商委員會機制，擴大基層民主;七是穩步推進網格化綜合管理大聯動機制，整合社區關愛聯絡員、治安維穩、城市管理網格等管理和服務資源，形成“區、街道、社區、網格”四級管理體系，將管理的觸角延伸至城市社區的每個角落。

（三）服務水平持續提升滿足居民多樣需求

“堅持以人民為中心，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。”[3]事實上，在城市社區治理的實踐之中，以人民為中心的價值追求就是堅持以社區居民的美好生活需求為導向來推進社區治理工作。近年來，克拉瑪依市社區建設致力于發展公共事業和提升為民服務能力，便民服務的內容不斷豐富、能力不斷增強。一是居家養老服務方面。本著“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”的養老服務體系建設目標，著力構建體系完備的養老服務模式。據統計，克拉瑪依區日間照料中心（站）的社區場所覆蓋率已超過90%。二是文教衛生服務。為營造“人人參與社區治理”的良好氛圍，克拉瑪依市通過組建特色群眾文化隊伍、開展“最美居民”評選表彰活動、擬定居民公約等形式，調動居民參與社區公共文化服務;在街道（社區）規范化建立社區衛生服務中心（站），多渠道與上級醫院或援疆城市醫院合作，提升社區衛生服務質量、培養基層醫療衛生人才。三是社會救助服務。社會救助即是對陷入生存困境的公民給予財物接濟和生活扶助。克拉瑪依市在制定切合實際的《臨時救助暫行辦法》的基礎上，對符合條件的救助對象提供醫前救助和大病救助，全面保障困難群體的就醫問題。尤其是針對處于困境家庭的兒童，建立“分層推進、分類立標、分標施保”的兒童福利保障體系，在生活、教育、醫療救助等方面全額兜底。

可見，克拉瑪依市社區多元共治體系的構建運作，在治理理念上，實現了從“單管”到“共治”;在服務方式上，實現了從“坐等靠”到“上門幫”;在服務效果上，通過織就密實的民生保障網，切實提高社區公共服務共享水平和共建能力，這在較大程度上喚醒了城市社區多元參與的治理自覺。

二、實踐：疫情防控中城市社區多元共治的效能呈現

“把社區這道防線守住，就能有效切斷疫情擴散蔓延的渠道。”[4]發揮好社區在應對重大突發公共衛生事件的作用，不僅可以有效提升社區的防疫防控能力，保障轄區居民的衛生健康安全;還能優化社區共同治理環境，推動社區的共同參與機制高效運轉，打造共建共治共享的社會治理格局，不斷促進社區治理體系和治理能力的現代化。經過多年的實踐探索，克拉瑪依市社區多元共治體系已日趨完善和成熟，尤其在社會動員、機制運行、便民服務等方面的經驗積累，為疫情防控工作的有效開展贏得了主動，且效能明顯。

（一）堅持黨建引領，為疫情防控穩局定向

黨建引領是方向引領和根本引領。堅持黨領導一切是中國特色社會主義制度的最大優勢，這意味著城市社區多元共治中黨的領導的優勢作用亦是如此。新修訂的《中國共產黨章程》第33條規定，“街道、鄉鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作和基層社會治理。”[5]這一規定在基層治理的領導權方面，進一步闡明了基層黨組織把握政治方向、領導各項工作、領導各類組織，以及要寓領導于服務之中等職責要求，“黨建引領”成為了社區治理和服務創新的新機制。面對突如其來的新冠肺炎疫情，“要堅持黨建引領，廣泛組織基層黨組織和黨員落實聯防聯控措施。”[6]“充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，防控力量向社區下沉”[1]，2020年2月，在克拉瑪依市社區防疫一線，市、區機關單位黨組織和在職黨員干部到社區報到，迅速組建黨員突擊隊、青年突擊隊、居民黨員志愿者等370余支隊伍，共計成立臨時黨支部135個，與社區工作者混合編組。社區黨總支書記靠前指揮，以扎實有效的行動迅速構筑起了城市社區抗疫的堅強堡壘。這樣，作為肩負疫情防控領導責任和主體責任的社區黨組織，在疫情防控中把握方向、總攬全局、統籌各方的引領作用充分發揮。

（二）抓好群防群控，為疫情防控筑牢根基

基層是聯防聯控、群防群治的第一線。能否把居民群眾動員起來、把社區的各方力量組織起來，關系防疫戰斗的成敗。面對疫情蔓延，城市社區作為有效防控的主陣地，抓好群防群控是其承擔的重要責任。受防控工作量大、人員配置不足和防疫物資有限等因素制約，城市社區需要充分發揮現有的制度和組織優勢，整合基層各方力量參與其中。克拉瑪依市嚴格落實社區“外防輸入、內防擴散”的基本要求，依托較為成熟的社區多元共治體系，在“社區-樓棟-單元”三級網格管理的基礎上，將社區網格員、“訪惠聚”工作隊員、服務基層干部、居民志愿者等群體，根據各類人員的工作職責及特長，劃入門崗防控、物資配送、信息數據、外出醫療和物資保障等5個專項小組，明確分工及工作內容，形成高效嚴密的防疫服務工作體系。這樣，全市各社區網格員隊伍充分借助自身人地情況熟悉的優勢，與黨員志愿服務群體統一行動，在各自的“網格責任田”開展動員宣傳、引導檢查、消毒防控等工作。在防控工作有序落實推進的同時，動員少數熱心居民群眾參與志愿服務，引導轄區居民踐行“‘宅家抗疫不添亂，就是為社會作貢獻”的理念，干部與群眾守望相助、共克時艱，夯實了社區群防群控的防疫基礎。

（三）調動多元協同，為疫情防控保駕護航

城市社區治理應是多元主體協同聯動的有機體。在我國，社區治理正不斷呈現出“一核多元”的基本形式。“一核”即黨委政府，是城市社區治理的引領和決定因素;“多元”則包括基層自治組織、企事業單位、物業服務公司、駐社區單位、群團組織和社區自組織等多個主體，為黨委政府高效服務起必要的補充作用。只有“一核”與“多元”之間協同配合，并形成操作有序的行動聯盟，才能不斷激活不同主體的能動性，提升基層治理能力。克拉瑪依市疫情防控中，社會各界積極響應市委、市政府號召，疾控、民政、公安、市場監管、基層醫療單位等部門第一時間協同配合，積極組織調動疾控工作者、社區工作人員、公安民警、新聞工作者等主動履職盡責，在各條戰線上以有力措施支持抗疫工作。同時，依靠成熟運行的街道“大工委”、社區“大黨委”和網格化管理機制，橫向上調動駐社區單位，縱向上發動樓棟網格力量，并在社區內協調生活必需品供應商鋪，有效保障居民“宅”家休息期間的生活物資供應。正如習近平總書記指出的，“疫情防控不只是醫藥衛生問題，而是全方位的工作，是總體戰，各項工作都要為打贏疫情防控阻擊戰提供支持”[7]，為疫情防控保駕護航。

（四）關愛服務群眾，為疫情防控凝心聚力

“以人民為中心”作為現代化治理的必由之路，是“確保城市社區公共服務供給與居民多元需求精準匹配的必然選擇”[2]。群眾利益無小事，“民生穩，人民就穩，社會就穩”[1]。面對第一次小區封閉管理服務工作中“數量龐大、需求多元”的任務挑戰，以及個別社區居民的不理解甚或埋怨，做實、做細服務就顯得至關重要。疫情防控工作中，克拉瑪依城市社區秉持“服務在保證‘量的同時，還要注重‘質;在關心普通‘群體的同時，更要關愛特殊‘個體”的基本理念，確保隔離疫情，但絕不能隔離溫情和責任。為滿足“宅”家休息居民的生活所需，各社區科學設計了居民需求統計配送清單模板，社區網格員通過“敲門行動”、電話問詢、微信群、QQ群等線上或線下途徑，做好居民對米面油糧、肉禽蛋奶和送藥問診等需求信息統計，再由物資配送組采購配送到家，及時、高效滿足居民需求。配送中，尤為關注低收入、殘疾人、孤寡老人等特殊家庭的生活狀況，社區黨組織通過發放慰問金（品）、免費提供愛心午餐、贈送蔬菜包和水果包等，多種形式地做好關愛幫扶工作。據統計，全市17 711名聯戶長參與鄰里守望互助、攜手抗擊疫情工作;40余名心理咨詢師參與化解疫情下的情緒“陰霾”。“管理”與“服務”并重的社區治理理念，換來的是居民對抗疫工作的支持、對暖心服務的認可。

三、提升：新時代城市社區多元共治模式的優化路徑

多元共治是社區治理現代化的必然選擇。新時代，城市社區“善治”目標的實現，關鍵在于社區主體的多元參與。在此次新冠肺炎疫情防控的“大考”中，社區作為有效防控的關鍵陣地，各主體之間協同配合、多元參與，為遏制疫情蔓延發揮了重要作用。這一特殊時期的“全民行動”實踐，為優化新時代社區治理路徑，克服過往社區治理主體參與意識不強、渠道不暢、行動不夠等缺陷提供了必要參考。同時，為實現黨的十九屆四中全會提出的“加快推進市域治理現代化”[8]，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[8]目標提供了有益借鑒。

（一）以黨建引領社區治理為抓手，優化現有治理結構

優化基層治理結構、夯實基層治理基礎，“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”[8]，對優化新時代社區多元共治模式意義重大。為此，需要在黨組織的領導下，打破政府部門縱橫交錯的界限，不斷推動政府部門、公益和私營組織、社區居民等治理主體之間協同參與，進而實現城市社區治理的整體性推進。尤其是針對多種因素造成的居民參與社區事務積極性不高的狀況，在調動居民參與社區治理時，需將“賦權”與“賦能”相結合，以“助人自助”的方式提升居民自治能力。“賦權”培育主體意識，塑造居民參與社區治理理念;“賦能”提高自治信心，提升居民參與社區治理能力。理念向行動的轉化，需要在社區黨建引領和政權優勢作用的發揮中，一是吸引社區骨干、引導社會組織向社區居民傳授社區工作方法，提升居民自治水平和治理參與度;二是為居委會、社區組織、物業公司和業主委員會打造協作平臺，實現各主體間互助協作;三是建立本社區社工或其他工作人員的培訓制度，切實提高社區自治能力。

（二）以滿足社區居民需求為目標，創新社區治理理念

馬克思指出，“社會關系的維系紐帶在于利益二重屬性的調和，即如何正確處理共同利益和私人利益的關系。”[9]新時代城市社區治理的前提，首先需要在理念上將社區和居民的利益相關聯，立足多元的居民需求，革除過往“硬約束”的傳統理念，實現向“以人為本”和“共治共享”的現代治理理念轉變。在理論上，“以人為本”要求社區將居民需求放在首位，推進治理活動向精細化服務居民發展;“共治共享”的治理格局則會提升治理客體的滿足感，有利于引導居民自我管理和服務。在實踐中，需要切實了解不同群體的居民需求并加以滿足。例如，新時代城市社區治理的諸多事務依靠互聯網、大數據、云計算展開，那么在老齡化問題不同程度存在的社區，老年群體有可能無法有效參與“共治”過程，而若借助開大會、宣傳欄等傳統方式，則在一定程度上阻滯著社區治理效能的提升。對此，在治理過程中，只有在深入分析社區居民需求的基礎上，對現有應用建設的內容不斷優化調整，才能保證“以人為本”和“共治共享”的效能更明顯、基礎更牢固。

（三）以有效整合信息資源為基礎，助力智能社區建設

整合社區資源、共享社區治理信息是優化城市社區多元共治的重要路徑。然而這些社區資源或信息的整合共享，須依托于搭建一個高效的信息整合平臺，實現參與主體在“線上”“線下”之間互動協商，即通過信息化、智能化助推新時代社區建設。故而，在智能社區的頂層設計方面，要在基層黨組織的領導下，構建層級、部門和領域之間數據資源庫，強化黨政部門、居委會、物業公司、社會組織和社區居民等多個治理主體間信息互通，優化信息資源共享和信息管理機制，為提升城市社區多元共治水平創造條件。在智能社區的實踐操作層面，借助政務平臺、微信、微博等創新應用，將“現實”社區與“虛擬”社區、“線上”資源與“線下”資源融合，開拓多元的民意表達渠道，探索并優化網上審批流程，推進社區事務網絡公開，串聯社區居民生活信息，縮減人、財、物的投入占比，讓社會資源信息與居民需求精準匹配。智能社區的構建為各治理主體搭建了有效的溝通互動平臺，尤為重要的是拉近了社區與居民、居民相互間的距離，增強了居民的歸屬感和認同感，各主體在黨組織的領導下凝聚力進一步增強，為信息化時代的社區“善治”提供有力支撐。

（四）以構建多元信任機制為保障，助推多元共治落地

多元共治的城市社區治理理念能否落地，取決于政府治理、社會調節與社區居民三者之間在信任基礎上良性互動的整體性治理狀態。一方面，要強化治理主體之間、主客體之間的信任。借助常態化共同參與的具體活動增強信任感，并對維護和創新現有信任機制的治理主客體給予表彰，形成示范效應，以持續推動再一次的創新實踐，促成良性的互動循環。反之，對阻礙和破壞信任機制運行的治理主客體加以懲戒，形成使其不敢再有所行動的威懾，為治理主客體間信任機制的良好運行創造條件。另一方面，重視構建多元調解矛盾糾紛化解機制。雖然社區中的矛盾屬人民內部矛盾，但矛盾一旦產生就可能會侵蝕原有的信任基礎，影響城市社區的基層治理成效。那么，需要在“以和為貴”的思想指引下，立足居民需求、借鑒有益經驗，不斷完善現有的調解機制，增強調解方式的靈活性、針對性;發揮社區居委會的作用，并與法庭調解、社區調解、居民自發調解等方式結合，做實做好調解工作;創造條件，讓工會、婦聯、共青團等人民團體在調解中發揮應有作用。同時，借助網絡社交媒體的高效溝通優勢，讓居民意愿得以充分表達，不斷建立健全民意反饋機制。

總之，“疫情就是命令，防控就是責任。”[10]抗擊新冠肺炎疫情是對國家治理體系和治理能力的一次“大考”，社區的作用極端重要。社區治，則居民安;社區控，則城市勝。從抗疫斗爭的成效看城市社區多元共治，在基層黨組織的領導下，更加有效地吸引了多個主體參與治理且成效明顯。這一實踐，為實現黨的十九屆四中全會提出的“健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和服務，發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎”[8]的目標，對推動實現治理體系和治理能力現代化意義重大。

注釋：

①“1+2+5”：即“一個目標、兩項任務、五件好事”的簡稱。“一個目標”，即維護社會穩定;“兩項任務”，即建強基層組織、做好群眾工作;“五件好事”，即落實惠民政策、拓寬致富門路、推進脫貧攻堅、辦好實事好事、壯大黨員隊伍。

②“五百”工作機制：串百家門、知百家情、管百家事、解百家難、暖百家心。

參考文獻：

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[2]李永娜，袁校衛.新時代城市社區治理共同體的建構邏輯與實現路徑[J].云南社會科學，2020（1）：? ? ? ? ? 19、 22.

[3]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2017-10-28（1）.

[4]李紅梅.人民時評：筑牢疫情防控的“社區防線”[N].人民日報，2020-02-21（5）.

[5]中國共產黨章程[Z].北京：人民出版社，2017：46.

[6]中共中央.關于加強黨的領導 為打贏疫情防控阻擊戰提供堅強政治保證的通知[N].人民日報，2020-01-29（1）.

[7]陳理.人民要論：有信心有能力有把握打贏疫情防控阻擊戰[N].人民日報，2020-03-05（1）.

[8]習近平.中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[N].人民日報，2019-11-01（1）.

[9][美]R.E.帕克.城市社會學：芝加哥學派城市研究[M].宋俊玲，鄭也夫，譯.北京：商務印書館，2012：76.

[10]習近平.中共中央政治局常務委員會召開會議：研究新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作[N].人民日報，2020-01-26（1）.