鄉村振興視域下農村生活垃圾的治理之道
——以重慶市秀山縣為例

劉婭楠

（華北電力大學（保定），河北 保定 071000）

一、問題的提出

改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是國家提出的鄉村振興戰略的一項重要任務，早在2005年，十六屆五中全會上就提出改進農村人居環境條件，做好農村生活垃圾治理工作；自2006年起，中央一號文件連續13年對農村環境治理提出科學合理的治理舉措；2018年《農村人居環境整治三年行動方案》中指出：推進農村生活垃圾的污染治理和人居生態環境的整治與保護，因地制宜的建設生態宜居的美麗鄉村；國家領導人多次強調，要打造各具特色的現代版“富春山居圖”，留得住青山綠水，記得住鄉愁。由此可見，治理農村生活垃圾不僅涉及到人居環境、村容村貌建設，更關乎人民對美好生活的向往和國家的可持續發展，加快推進農村生活垃圾治理已成為實施鄉村振興戰略需要解決的突出問題。

截至2017年底，中央財政累計投入435億元支持13.8萬個建制村開展環境整治，根據《全國農村環境綜合整治“十三五”規劃》，截至2015年，我國僅有60%的建制村生活垃圾得到處理，“垃圾圍村”等現象依然存在①。這表明農村生活垃圾的污染治理與人居生態環境的整治與保護依然存在現實困境，在現有條件下，本文引入多中心治理理論，以全國農村垃圾分類示范縣秀山縣為例，總結其治理經驗，探索一條新時代農村生活垃圾的治理之道，尋求解決垃圾治理“一元”問題的“多中心治理”模式。

二、研究縱覽和核心理論

（一）研究縱覽

農村生活垃圾治理的研究文獻從2006年開始出現，2013-2018年呈上升趨勢，2019年達到峰值，當前學界對我國農村生活垃圾的污染治理和人居生態環境的整治與保護研究有較為全面的探討，研究視角也較為多樣化，主要集中于以下方面：農村垃圾治理政策演變、治理模式、農村公共服務、村民參與行為、垃圾處理方式，研究階段可以分為初期探索階段和逐步成熟階段，在初期探索階段，學界主要分析的是農村生活垃圾治理的困境及其原因，強調對其進行治理的重要意義。金彥平、汪國連（2008）認為，農村村民之間的模仿效應以及經濟領域的公地悲劇是農村垃圾問題不斷嚴重的主要原因，其建議建立市場進入制度進行產業化管理[1]；王曉毅（2019）則結合鄉村振興戰略和農村環境治理提出，在宏觀現代化不足與微觀現代化過度的背景下，鄉村環境治理需要重建鄉村的主體性[2]。在逐步成熟階段，大多學者運用實證研究法，總結各地的農村垃圾治理的經驗和治理模式，具體如徐文艷（2017）在美麗鄉村背景下總結我國農村生活垃圾治理存在四難、兩化、一低的問題，提出“打破‘碎片化’的治理格局，建立權責明確的多元責任主體網絡”[3]；張俊哲（2012）等聚焦于農村社會，以中國鄉村所獨有的特性出發，建議在鄉村環境治理中構建多中心參與的良性互動模式，以提升社會合作推動農村環境的有效治理[4]。國外學者則普遍認為公眾的自我參與是有效治理垃圾問題的關鍵途徑。

總體而言，目前學界對農村生活垃圾治理的研究雖然比較豐富，但較多地偏向技術層面和對策性研究，研究內容大多缺乏層次化和深度性的描述和剖析，大多為討論如何結合地方特色進行垃圾治理，缺少一個宏觀的適合全國農村垃圾治理的統一可行的治理模板。鑒于此，本文通過收集資料，運用多中心治理理論探討秀山縣垃圾治理中多主體協同治理的運作機理，探索農村生活垃圾多中心治理的實現路徑，以期為美麗鄉村建設中農村垃圾治理提供可借鑒的經驗和建議。

（二）多中心治理理論

奧斯特羅姆摒棄國家與市場的二元對立，提出了多中心治理理論，該理論是奧斯特羅姆夫婦為代表的制度分析學派的理論體系的核心。多中心治理理論一方面強調治理主體的多元化和治理的自發性，其實質就是通過政府、市場、公民社會的共同參與來達到一種＂多元共治＂的狀態；另一方面多中心治理強調個體的自主組織與自主治理，減少“搭便車”行為，實現有效合理的決策，以發揮政府市場以外的社會力量，是構建政府、市場、社會共同參與、實現＂多元共治＂的有效方式。

三、重慶市秀山縣農村生活垃圾的治理

（一）秀山縣概況

秀山縣地處重慶市東南部，2014年末全縣戶籍總人口為65萬人，下轄27個鄉鎮和街道。2017年6月被住房城鄉建設部確定為第一批農村生活垃圾分類和資源利用全國示范縣，全縣示范工作已覆蓋100%的鄉鎮和85%以上的行政村，生活垃圾減量比例達25%，農村生活垃圾分類取得明顯成效。秀山縣的農村生活垃圾治理是在政府的主導和引領下，充分發揮村民主體的優勢，促進村民的自我管理、監督以及政府的分工合作，借助市場運作，統籌解決生活環境問題，實現環境治理多中心共治的典范。

（二）農村生活垃圾治理模式

1.輸入期：政府宣傳先行、政策簡便易懂，樹立村民垃圾分類意識。秀山縣政府宣傳現行，解答村民“為何分”的疑惑，撬動其認為環境治理就是政府的責任的觀念，逐步樹立“我要分”的思想理念，明確自身的主體責任。針對如何分類和如何參與到垃圾治理中這一難題，秀山縣政府總結了農村和城市的不同，在放棄之前傳統的混合收集方式的過程中，循序漸進，強調“簡便易行，大類粗分”的原則，要求以戶為單位，對農村生活垃圾進行簡易分類：易腐垃圾、可回收垃圾和其他垃圾，設置“明白卡”，詳細羅列不同種類的垃圾。結合垃圾分類標準，秀山縣的農戶自主編寫了垃圾分類的“七字訣”，政府宣傳部門采集口訣進行墻繪宣傳，農戶在垃圾分類過程中發揮自主性，通過簡便易行原則使村民樹立垃圾分類意識。

2.整合期：政府建章立制，提高村民參與垃圾治理的可持續性。在農村垃圾治理過程中，村民的自主性和能動性極為關鍵，為避免垃圾治理再度陷入“公地悲劇”的困境，秀山縣針對村民如何“自主分”和“長期分”，政府及各部門建章立制，創新管理體制，實行有效的獎懲考核方法，發揮主導作用，激發村民的自主性，形成一套上下溝通流暢、管理有效的基層環保自治體系。在農村垃圾的分類管理源頭，秀山縣建立了層級清晰、職責明確的管理體系，發揮政府主導性和村民自身的主動性和能動性，形成政府和村民共同參與垃圾治理的良性發展格局。發揮村民的自主性，通過鄰里互評互比，逐戶評比，形成良好治理氛圍。制定“積分兌換”、“紅黑榜公示”等村民樂于接受的激勵措施，逐級提高獎勵標準，達到激勵村民的目的。政府建立監督考核機制，村民發揮中心作用進行自我監督、自主治理，政府與村民之間形成良性互動，推進垃圾有效治理。

3.運轉期：引入市場主體，村民、企業雙向獲利促進良性循環。在垃圾處理這個重要階段，實現農村生活垃圾的無害化，進而達到資源化至關重要，這需要科學化的治理手段。秀山縣在垃圾分類收集后，將易腐的可堆肥垃圾運用生物制肥的方式處理，不可堆肥的垃圾則進行無害化處置。同時，在垃圾治理中引入企業主體，政府主導，加大社會資金投入，通過項目招標，秀山縣啟動農村垃圾焚燒發電項目，由重慶三峰環境集團股份有限公司于2017年公開招標取得項目經營權，依據招標文件，完成項目前期設備建設工作，2019年正式開工投入建設。該企業集團規劃建立一條垃圾焚燒生產線，從垃圾的收集、運輸至焚燒等產業化運作。

四、對我國的啟示建議——探索農村生活垃圾多中心治理之道

（一）堅持以政府為主導的農村生活垃圾治理

首先，要明確政府在農村垃圾治理中發揮主導性的作用，多中心治理需要政府設置政府、市場的邊界，對整體的治理予以指導，對企業的生產經營進行監督，對村民、組織的自主治理進行積極的引導和幫扶。其一，完善農村環保治理機構，可以在鄉鎮一級設立基層治理機構，如農村環境治理小組，聽取農戶意見、反饋村民需求，同時不斷規范自身工作機制，進行機構的有效管理。其二，完善監督問責機制，健全相關法律法規。為防止在提供農村垃圾治理服務的過程中出現“搭便車”的現象，政府必須建立多中心的監督問責體制，這也是奧斯特羅姆多屮心治理的主要內容之一，他認為可以通過監督、分層制裁以及解決沖突的方式實現監督體制。其三，政府應探索提高村民環保意識的長效宣傳路徑，為垃圾治理注入內在推動力。激發村民垃圾分類興趣，實行有效的激勵措施，激發村民參與治理的主動性，為農村垃圾治理提供內在驅動力。

（二）發揮市場機制重要作用，積極引導企業參與農村垃圾治理

在多中心治理理論視域下，在農村垃圾治理中引入市場機制，通過市場競爭對治理主體和資源進行有效的配置。政府可以通過將公共物品生產、供給外包給市場的形式，使市場這一主體能夠有機會參與公共事務的治理。引入市場機制后，政府采取公開招標的方式購買服務，眾多的企業存在競爭性，這樣大大提高農村垃圾治理的效率和質量。

（三）提高村民環保意識，構建村民垃圾自主治理機制

村民能夠有意識、有能力的、并且自發組織的參與農村垃圾治理，是環境多中心治理的內在核心。首先需要各級政府發揮積極引導作用，落實基層政府工作責任，抓住“利益相關原則”，增強宣傳工作；通過簡便易行的分類原則，使村民自發地進行垃圾分類；支持各個村鎮成立相關的機構，自發的根據當地實際情況制定解決方案，同時政府要在政策上給予支持，通過實際參與不斷提高村民自主治理的意識，更加有效的解決農村垃圾問題。在村民自主治理可以得到有序進行后，將村民們組織起來進行自主治理是基層政府需要考慮的一個重要內容，可以發揮村民自組織的優勢，政府扶持村民自發形成的組織，動員全村村民在已有自組織基礎上成立一個專門的垃圾治理委員會，賦予該組織使命感和正式感，循序漸進地培養村民參與農村生活垃圾治理的意識和能力。

注釋：

①中國政府網.環境保護部答網民關于“農村缺垃圾回收處理、家門口快變成垃圾山”的留言http：//www.gov.cn/hudong/2018-02/26/content_5268853.htm，2018-02-26.