干部干事創業視閾下的監督中性制度問題探析

楊永庚

(西安文理學院 馬克思主義學院，西安 710065)

一、問題的提出

干部是黨和國家事業的中堅力量，事關我國“兩個一百年”奮斗目標能否實現，激勵干部干事創業是黨和國家工作的中心環節和重要內容之一。為充分調動和激發干部隊伍的積極性、主動性、創造性，2018年，中央出臺《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，激勵廣大干部在新時代擔當新使命、展現新作為。2019年初，習近平總書記在中共中央政治局第十次集體學習時指出，要激發干部積極性。全面從嚴治黨的目的是為了更好促進事業發展，激勵干部增強干事創業的精氣神。同時，干部干事創業離不開監督。監督概念是法國盧梭提出的，是指在管理過程中為保證社會公共權力機關在所擔負的職權的正當范圍內和軌道上運行，而對其進行監視、檢查、控制和糾偏的各種活動。經過不少國家的制度建構與實踐探索，監督被理解為對現場或某一特定環節﹑過程進行監視﹑督促和管理，以達到預定的目標。

干部干事創業議題和監督實踐問題之間的關系作為學術熱點問題之一，有學者探討了干部干事創業總體積極性不高的制度因素，認為“設立制度的目的或目標有問題”[1]13，其中精神懈怠是首要因素，其次包括作風漂浮、違規違法、權力本位與職業認知能力低下；有人認為“弱監督激發干部干事創業積極性”，“強監督會助長一些干部不求有功但求無過的心態、奉行不貪不占不管不干”的“四不主義”；有人認為，監督制約的條條框框越多，干事創業越容易違規違紀，“現在對干部問責泛化是濫用黨規黨紀”等觀點。這表明，處理好新時代干部干事創業和監督之間、激勵與約束作用之間關系是一項復雜而艱巨的任務。事實上，干部干事創業的“激勵”與“監督”兩個要素會有“強激勵和強監督”“弱激勵和弱監督”“強激勵和弱監督”“弱激勵和強監督”的四種組合情況，不同的組合方式以及在不同階段的運用會產生不同的結果。一般理論認為，“弱激勵和弱監督”會使經濟社會發展疲弱，但會導致怠政和亂政；“強激勵和弱監督”會使社會充滿生機和活力，會導致腐敗；“弱激勵和強監督”會使社會發展缺乏活力，出現庸政和懶政；“強激勵和強監督”會出現兩種截然相反的結果，一種是“不作為和亂作為”，另一種是“積極干事創業”。

2012年，習近平在十八屆中共中央政治局第一次集體學習時使用了“監督”一詞，指出要“虛心向群眾學習，誠心接受群眾監督”[2]138；2013年，明確提出“加強對干部的監督，是對干部的愛護”；2014年提出要“堅持從嚴管理干部”；黨的十九大報告中進一步明確提出要“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。”[3]68此后中央領導的多次強調和一系列黨內文件的進一步規定，激發了全社會對監督的廣泛熱議。十九屆四中全會則把“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督”作為“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”的“重大問題”進行研究。為了在政策思路層面獲得認同，避免過度監督和監督不到位的情況，使得激勵和監督在實施過程中達到內在一致，筆者認為，有必要明確提出“監督中性”的概念，并充分闡釋這一術語背后蘊含的思想和觀念生成的大問題，使干部依法平等使用干事創業要素，公平接受社會監督，同等受到法律保護，建立發揮有效的防范機制，防止和懲治腐敗。

二、監督中性在干部干事創業制度中的滲透和主要特征

監督經過了一些國家的拓展研究與倡導應用、規則延展與國際推廣過程。在西方，自20世紀90年代以來，世界經濟合作與發展組織開始把“監管中性”看作“足額透明補償、稅收中性、債務和直接補貼中性、政府采購中性”等八個方面之一，避免“公共所有權性質而相對私營企業享有凈監督優勢或劣勢”；在我國，所有組織和個人都“需要面對相同的規則約束”，并成為黨紀監督的制度背景，這其中的核心是保障黨紀監督的慎重性和公正性。自改革開放以來，我國以政策漸進的方式分階段有步驟地注入干部干事創業相關制度中的監督要素。首先，恢復建立了各級、各部門的紀檢監察機構。其次，在領導體制和機構建設上，1992年，中央決定中央紀委和監察部合署辦公。再次，在法規規范建設上，修訂、規定了“八個提倡”和“52個不準”等。第四，在反腐敗的方略上，認為建立健全懲治和預防腐敗體系是我們黨“深入開展黨風廉政建設和反腐敗工作的新要求”。因此，審視干部干事創業制度與監督直接和間接的關聯性，揭示干部干事創業制度變遷背后的監督中性邏輯，有助于在監督上建構一套系統完備、有效運轉、簡便易行的機制，把制度優勢轉化為治理效能。

1.紀檢監察制度契合監督中性的核心理念

在哲學家那里，為解決“規范”和“事實”糾纏在一起的問題，“價值無涉”“價值中立”逐漸成為社會思想中廣泛的觀念形態。在法律上，存在著中性行為的范疇和中性法律條款的認識。我國的紀檢監察制度中性呈現出如下幾個特征：一是監督的基礎是分權制衡。1950年10月，中華人民共和國政務院人民監察委員會成立，1954年改為國家監察部，監督者都依法擁有履行職責所需要的地位和職位，合力配置權力，干部監督制度逐步形成。二是監督的前提是權務分開。對干部的檢查和調查的職責來自于《中國共產黨章程》和《中華人民共和國監察法》，監督者有位才有為。三是監督的基礎是監督獨立實現。2017年，黨的十九大把紀委設定為黨的紀律檢查的專責機關，2018年，《中華人民共和國監察法》把國家監察委員會設立監察的專責機關，而且明確紀委和監委合署辦公。四是權責對應是監督的關鍵。監督是一種手段，監督者必須手中有權，而職責包括“業務性職責”和“組織性職責”兩個層面。這些出臺的文件和設計的制度原則契合監督中性的核心理念，被紀檢監察學化為可覺察的方案，為實現監督提供了可能。

2. 優選與嚴管干部契合監督中性的實現范式

我國的干部制度先體現在對干部的選拔任用上，還體現在對干部的管理上，貫穿在這些制度全過程的范式是對干部的監督等。我國干部的選拔任用與監督管理方面的制度，既強調個人對社會的責任與貢獻，又強調社會對個人的尊重與滿足，主張優選與嚴管是干部干事創業的“職業道德”和“中性思維特征”，能夠防止防治干部“精神懈怠、作風漂浮、違規違法”等現實問題，達到最佳適度。國家治理是否有效，重點是看國家治理能力的高低，尤其是對權力運行的監督和決策的控制。監督中性制度把評優和監管作為達到管理的重要手段，堅持“過程公開，標準統一”等優選方式，改變優選主要憑領導主觀意志的現象，確立“強評優、強監管”的工作模式，同時整合和制定規范運行的制度，規范干部干事決策權力，從干部決策程序、風險評估以及終身責任追究等方面提高國家治理能力，使紀檢監察不再是市場的參與者，而是市場規則的監督者。就現階段來看，紀律作為監督中性規范，就是要讓每個黨員、干部感受公平正義，正義是紀法的價值追求，也是人民對紀檢監察的期望[4]56。這些制度面對所有行使權力的干部，體現了監督制度設計和實現范式上的公平、中性。

3.強化政治監督契合監督中性的基本要義

“用干部是為了干好事業。要正確把握事業發展需要和干部成長進步的關系，把合適的干部放到合適的崗位上。”中國共產黨的干部“突出政治標準”，把旗幟鮮明講政治作為干部的根本要求。自由和平等的結合是公正，權威和民主的結合是法治。《中國共產黨黨內監督條例》明確監督的基本要義是為了進一步保護好干部。我國實行的科層制，把自由與法治結合平衡起來，保證干部管理的無矛盾性的效率要求和平等、公正辦事的自由市場法則等所具有的不可忽視的正面功能。雖然干部個人為或不為對專業知識的運用與培養、層級分工的職責與效率，以及將公眾事務與私人事務劃分的態度與作風，但各級各類干部也是總在使自身利益最大化的理性人。正因為這樣，會出現行為和結果的分離。黨和國家更多注重獲取權力是否符合程序和法治，相對忽視有關干部對社會服務及干事創業的監督，從而出現腐敗問題。中國特色社會主義政治實踐是合規律性與合目的性的統一，國家有權對其管理的社會生活的方方面面加以規制，公開揭露和打擊貪污腐敗，《監督條例》的出臺就是為了嚴格教育、嚴格考核和嚴格監督干部，以更好地為人民服務。干部要在受監督和約束環境下，選擇實現自身價值更便捷的行動方案，遵守規矩，自覺按照黨的規章制度辦事。

4．嚴肅問責契合監督中性的價值追求

監督中性在問責問題上有兩個方面內容，一個關涉干部干事創業的實際有效性問題，另一個涉及干部的責任規范問題。這個獎懲制度把實踐與理論統一起來，把干事創業與價值創造歷史具體地結合，從正反兩個方面保證干部干事創業和監督制度的良性運行。早在1952年 8月，政務院頒布《國家機關工作人員獎懲暫行條例》就提出，讓群眾直接參與評判和監督，確立獎懲制度要以群眾觀點作為做好一切工作的價值取向和根本標準，這些觀點經過充實和發展一直沿用到現在，并逐步演變為組織建設和作風建設的內容，保證干部忠誠干凈擔當，形成黨風正、民心順和事業興的社會主義干事創業氛圍。但隨著黨執政周期的累積，出現了紀律松弛、干部腐敗、理想信念動搖等超出獎懲范圍的腐敗問題。2004年，中共中央頒布實施的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》把范導性和建構性作用加以區分，提出“用發展的思路和改革的辦法防治腐敗”的價值導向。一方面，出臺制度形成“不能為”的防范機制，特別是針對軟腐敗，“切實解決表態多調門高、行動少落實差等突出問題，力戒形式主義、官僚主義”；另一方面，通過精準規范問責促進“權責一致、錯責相當”，既讓各級黨組織和干部勇于擔當作為，又樹立鮮明的干事創業導向，注意保護干部干事創業的積極性，用監督機制督促形成建功新時代、爭創新業績的濃厚氛圍和生動局面。

三、干部干事創業的監督中性新情境

從監督角度上講，干部干事創業中的作為是以積極、主動作用于客體的形式以取得預期的效果和達到一定的目標。其過度行為是“亂作為”，其反面是不作為，以消極的、抑制的形式表現的、對個人來說有積極結果，如政策制定的個人傾向性，其過度行為是“胡作為”，但實質對黨和國家事業造成巨大損失的貪污賄賂行為。改革開放以來，我國持續營造實質性、有力度的營商環境，隨之監督體制機制也全面確立，包括《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨巡視條例》等規范的出臺，監督應用范圍持續擴大、應用方式逐漸多元，《中華人民共和國監察法》《中國共產黨監督條例》等的頒布，使監督應用場景不斷增多、應用平臺不斷增多，一批破敗分子得到有效查處。干部干事創業進入了一個充滿復雜性、易變性、不確定性、模糊性的時代，監督中性作為情境集合中新的重要元素，被納入主要情境變量，不同程度地進行考量，成為影響干事創業“再出發”的重要影響因素。在更加復雜多變、立體多維、廣泛多元的情境下促進干部干事創業的積極作為，對中國社會經濟高質量發展的生機與活力的推動力反而很高。由此必須深刻理解與把握監督中性之于干部干事創業的影響機制與作用邏輯。

1.由“弱”到“強”的監督中性政策規制

長期以來，我國的監督要么只有管理之策，稱為監督“弱政策”；要么只有監督無所不包，稱為監督“強政策”。干部干事創業政策以著眼于優惠政策導向，將選擇性監督調動積極性政策作為主導，功能性監督政策應用較少。事實上，干部干事創業與監督政策具有共生關系，這意味著監督活動本身是一種權力發揮作用的過程，干部干事創業和激勵及懲治機制應當與監督的內在精神密切關聯，政策和監督推進應該在相適應的基礎上保持一致性，但我國的監督制度在實踐中存在著相關政策規定不夠明晰、問責處罰力度不大、執行力不足的問題，監督責權不清、互相推諉，監督體制粘連、相互掣肘等現象[5]2，從而引發了監督缺失缺位，甚至扭曲，效果弱化等，其主要原因在于缺乏與監督基本制度相匹配的保障性、懲罰性、操作性的制度。隨著大數據和區塊鏈技術在監督領域的推廣和運用，對干部干事創業應由差異化、選擇性導向政策向普惠化、功能性中性政策轉變，以不斷激發干部創業的激情和動力。相應地，構成監督中性主要內容的《中國共產黨廉潔自律準則》第11部分明確規定：“黨內不允許有不受制約的權力，也不允許有不受監督的特殊黨員”；《監督條例》第3條也規定：“黨內監督沒有禁區、沒有例外”，體現了監督由“弱政策”轉變為“強政策”，把紀律和法律擺在首要位置，建立權力運行的正常秩序，保障社會正義和干部干事創業“廉”與“效”。

2.由“軟”到“硬”的監督中性環境約束

國家權力通常由擁有國家強制力的機關來行使，沒有監督的權力必然導致腐敗。長期以來，沒有處理好權力與監督之間的關系，出現了因監督疲軟而導致權力濫用現象。只有明確黨內法規制度建設是為規范和行使權力提供顯性的正式規則“約束”，監督對權力運行的制度能力和影響力“溢出”性才會增強，才會形成監督的“硬”環境。這是因為一方面大多數權力主體對公共資源占有某種優勢，且不正當地利用權力的強制性、擴張性、公共性等特質，由此監督是保證他們不做出違法違規或有悖于社會公德的事情最為有效堅實的保障；另一方面，干部干事創業應著眼于培育和建設清正廉潔的制度規則，形成正式或非正式的約束。從監督中性的規則化看，雖然干部對監督中性尚未形成理解共識、內容共識和規則共識，但監督中性對于干部干事創業會形成某種約束，已經成為干事創業的必然發展趨勢。由于權力與監督是平等和對應的關系，真正的監督都必須有不受其他權力干涉的獨立性，如《監督條例》中的黨內“監督體系”，實為多個監督責任主體及其職責或責任的劃分。監督中性從中央到地方的權威性既來自于正式規則，也來自于“權威體制”，意味著對干部干事創業的約束力量不斷趨于“硬化”。

3.由“偏”到“全”的監督中性生態要求

十八屆四中全會在大趨勢、大方向、大戰略上將包括監督在內的黨內法規制度納入社會主義法治建設體系的范疇，逐步向中性收斂，但在監督實踐中受制度分散、機制不協調、合力不足、范圍不全面等路徑依賴、體制鎖定和追責職能不清的影響，干部干事創業在一定程度上還存在“權”與“責”不對應、“責”與“究”不對應的“偏”問題。從促進社會整體效率的視角看，監督中性的相關規定顯著提升自中紀委以下紀檢系統內的垂直程度，“兩個為主”“同時報告”強化了省及其以下紀委的獨立性和權威性，對擁有權力的主體以黨章和《憲法》及法律賦予的權利為保障進行其生態政治性監督，對干部干事創業者采取不分厚薄、平等對待的“全”態度。紀委和監委合署辦公，作為反腐敗的專責機構，整合原本分散的權力監督資源能夠以硬規則代替潛規則，執行自己的監督權限。從政治學角度看，這樣的制度設計有利于克服管理層次過多而產生的信息不對稱問題，紀委和監委要接受對干部有根據地批評，聽取揭發、檢舉黨的組織和任何黨員違法亂紀的事實，了解群眾要求罷免或撤換不稱職的干部，懲處國家機關和國家工作人員的違法失職行為等，使政黨監督與國家權力監督高度融合。

4.由“表”到“里”的監督中性驅動變革

干部干事創業的動力機制是對干部的正向激勵，既有鼓勵激勵、容錯糾錯、能上能下等三項機制外在驅動，以推動干部勤勉干事、擔當干事、激情干事；也有卸壓力、提待遇、強保障等價值實現內在驅動。監督中性以二者交集互動成為干部干事創業變革的激發因素，既可以內化為其自身素質，也可以轉換為政治規制、抑或生態要求，它們都不同程度地與激勵機制相關聯。按照組織系統理論，監督中性作為外部情境的變化相當于對組織系統，會沖擊干部干事創業中長期保持的組織慣例，對干部傳統固有的文化心理結構與心智行為模式產生正面效應，勢必打破組織系統內部均衡狀態并進行再均衡，成為激勵干部干事創業積極性的內在要求、前瞻方法和可行工具。對于因為長期受亞文化、負能量和潛規則影響較深而享受特殊待遇的一些干部來說，沖擊意味著其需要走出在機關里濫竽充數混日子的“舒適區”，進行因應性的變更。因此，監督中性權錯一致的由“表”到“里”的變革，既是誘發干部干事創業作為的內部情境變量，也是破解干部干事創業“多一事不如少一事、少一事不如不干事”的不作為心理所面臨高度制度優勢依賴難題的必然出路。

四、監督中性新情境下激發干部干事創業的對策

十九大報告提出：“堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。”[3]64新時代建立在遏制腐敗、營造公平的事實上的監督中性，雖然作為政治規則的科學性和可行性需要進一步地深入研究，但在相當程度上其核心理念、基本原理、關鍵要求和主要內容的契合，才能促進干部干事創業的制度建構訴求。干部干事創業在執政黨對權力的制約下都需要對干部的監督，而且這種監督既是“高位監督”，又是“監督高位”，是“高位監督”與“監督高位”的統一。對此，從監督中性視角出發推動干部干事創業，將價值中性的理念、原則和要求導入其中，需要全面審視、優化、重組干部干事創業戰略構思的監督中性，探尋并破解干部干事創業的深層次難題，引導高素質、專業化的干部進行擔當奉獻，行穩致遠，把黨和國家的事業完成好。

1.優化干部干事創業的紀法目標

新時代，干部干事創業基本取向、邏輯思路和重點任務都堅持問題導向、結果導向和目標導向，紀檢監察對優化干部干事創業者來說，堅守清晰的紀法目標、指向引領和價值判定相統一。監督中性將價值中性情境的目標嵌入與映射至所要實現的目標與優化干部干事創業的本質屬性中，使制度獲得“公正的和無感情要旨”的特征，但為了防止“人人自危”，出現挫傷干部干事創業的激情，需要重新審視，豐富與拓展、深化與優化干部干事創業的各層次目標內涵。當前，要從直接目標、衍生目標和終極目標等三個層次上進行。第一，對于直接目標，讓人民監督權力，重在“治權”，而非“治民”，使干部自覺遵守廉政準則，知敬畏、存戒懼、守底線，把發展不平衡、社會不公等社會問題與權力腐敗區分開來，達到“三清”目標要求。第二，對于衍生目標，在一系列懲處措施的基礎上完善相關的激勵機制，將政治擔當、主動積極作為轉化為推動干部干事創業的外部舉措，成為監督中性促進目標所希冀達成的結果。第三，對于終極目標——監督始終為民的目標，既是黨領導人民進行監督實踐的政治本質要求，也是國家治理必須堅持的價值取向。監督中性以人民為中心的紀檢監察，對干部干事創業問題進行不偏不倚的評判，讓目標產生正效應，有利于形成干部組織歸屬感、全局觀念和團隊精神，并最終實現“海晏河清、朗朗乾坤”的目標。

2.明晰激勵機制和負面清單規范

監督中性背后隱含的政治生態系統觀和公平競爭系統理論，目的是更好地促進事業發展，激勵干部增強干事創業的精氣神，其涉及激勵機制和懲處負面清單的制定。要適應干部多層次、多元化、動態化，就需要健全多元正向激勵機制。通過一系列正向激勵措施鼓勵干部積極作為，既要觀察客觀業績又要考核其主觀努力，為敢于擔當作為的干部提供堅實的制度后盾。負面清單是對相關紀律規定的具體化，長久以來缺乏權力責任清單，不能做到合理盡職免責和失職追責。 2015年汲取外來的“負面清單管理模式”概念，在我國干部干事創業中第一次使用，在中國共產黨管黨治黨的重要文獻中使用這個新詞，將禁區毫不含糊地以清單方式公開列明，可以從制度規范上矯正市場交易泛化和裙帶關系盛行，阻斷干部與企業、親屬等相關人員之間的利益鏈。對干部干事創業實行的負面清單，一方面應將多種相似或關聯密切的清單協調整合，讓干部有看得見、摸得著的參照標準，使黨紀部門有剛性依據；另一方面，應盡量將負面清單條目進行具體列舉、簡單明確、邊界清晰，減少模糊彈性條款的“可解釋性”。

3.加強過程透明和問責強化結合

在現代社會，幸福感和獲得感意味著人們在社會、政治、經濟、法律等面前機會均等，在后果上一視同仁。監督中性要平等對待干部干事創業的行為，防止對干部干事創業的偏袒性政策支持，應當按照權責清單和授權放權清單嚴格規范自身行為，從“依據關”上既不能越權干預干部干事創業的授權活動，又要防止監管義務空轉和流于形式。按照監督中性要求，強化干部干事創業行為的透明管理，既是實現監督中性的客觀要求，更是在全社會營造公平的重要內容。一是干部干事創業要有信息披露制度，力求接受利益相關方和社會監督，及時發現、處置腐敗行為，避免干部由輕腐敗演化為重腐敗。建立和完善容錯糾錯評估體系，對于干部干事創業應當建立健全問責制實施程序和規范，強調和明晰干部對作為決策與執行后果所承擔的責任。二是嚴格規范和執行政策的公平競爭制度評估。及時調整干部干事創業方面不符合公平參與市場競爭要求的政策，避免支持性行為方式的扭曲。三是問責制應當成為干部干事創業的重要內容。無論干部干事創業順利推進，還是監督中性的有效實現，都離不開發揮問責制的約束、懲戒與矯正功能。建立健全行為主體嚴格問責制，使監督制度的推進與相應責任的同步落實。

4.做到監督和干部干事創業雙向互動

十八大以來，習近平總書記從監督對象視域入手，形成了以黨的監督為核心、以國家監督為主體、以社會監督為補充的監督中性思想。隨著中國經濟由高速增長階段步入高質量發展階段，2014年李克強總理提出的“大眾創業”“萬眾創新”作為激發民族的創業精神和創新基因的現實政策，無論其核心特質還是其實現途徑，都與高質量發展的范式轉型密不可分。監督中性通過制度方法為干部“雙創”保駕護航，在過程和目標統一上使嚴格遵紀守法成為監督的本真功能：在“幫助干部彌補知識弱項、能力短板、經驗盲區，全面提高適應新時代、實現新目標、落實新部署的能力”上，形成一套既能引導干部大膽干事創業，又能允許其糾正錯誤，鼓勵和保護那些愿意干事、敢于創業的干部，把以人民為中心的干事創業思想轉化為干部的情感認同和行為習慣，促使國家治理和干部干事創業方法和規范的雙向互動。監督中性雖然從直觀上要求對干部干事創業在宏觀政策上保持中立，但其本真的出發點還是要通過發揮監督的公平公正功能，確保廣大干部自覺適應從嚴管理新常態，切實解決干部工作生活激情不高、干事創業動力不足問題，以有效增強干部干事創業的“精氣神”。

總之，從十八大提出建立權力運行制約和監督體系、黨的十八屆四中全會建立嚴密的法治監督體系到十九大建構的黨和國家監督體系、黨的十九屆四中全會完善權力配置和運行機制來看，我國干部干事創業制度的發展軌跡，無論是主要演進脈絡還是相應演化方向，都是有意或無意、顯性或隱性、直接或間接地超越“事實存在”而向“監督中性”規范的核心理念、實現方式、價值追求等轉向，力圖實現強刺激和強監督具體的階段性的動態統一。