社會力量參與公共檔案管理的風險及控制機制研究

陳 建/山東大學歷史文化學院

2020年最新修訂《中華人民共和國檔案法》第七條明確規定，“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展”，這為社會力量參與公共檔案管理提供了重要法律依據。所謂社會力量參與公共檔案管理，特指公民、法人或其他社會組織按照國家有關規定，以線上或線下的方式依法參與公共檔案資源的形成、收集、管理、開發利用等業務建設，以及檔案立法、決策、執法、監督等公共管理服務的權利和行為。盡管目前學界對社會力量參與公共檔案管理研究涵蓋了社會參與的概念、現狀、意義、路徑和方式等，但缺少對社會力量參與公共檔案管理的風險及風險控制機制的探討。本文擬對公共檔案管理社會參與的風險進行具體分析，重點探討構建公共檔案管理社會參與的風險控制機制。

1 社會力量參與公共檔案管理的風險與挑戰

第一，社會參與生態的制約風險。從總體上看，我國社會參與文化缺乏，社會參與制度不健全，社會參與機制不完善，公眾參與意識不高，社會民間組織發育不良?！爸袊蠖鄶瞪鐣M織是由政府創建的表明中國社會尚未完成從威權社會向公民社會的轉變，社會組織獨立性和自主性的缺失也將嚴重制約它在參與治理中的博弈能力”[1]。這也導致了公共檔案管理社會參與不足、程度不深、層次不高，從根本上制約了公共檔案管理社會參與的發展和進步。

第二，社會參與主體關系的協調風險。公共檔案管理引入社會力量參與必然面臨著與參與主體的關系協調問題，如，作為主導者的公共檔案機構與參與者的關系如何協調，民眾、專家、官員等不同參與者之間的意見分歧如何協調，如何確保公共檔案機構能認真考慮和對待參與者的意見與建議等。如果處理不好這些問題，參與質量和效果就無法得到保障。

第三，社會參與自身的缺陷風險。公共檔案管理引入社會參與并非一定比不引入社會參與好，社會參與也并非越多越好[2]，公共檔案管理社會參與的界限與層次的選擇需要具備相應的條件，而且社會參與本身也存在一些弱點和缺陷，如，社會參與過多容易導致公共管理效率低下、社會參與的異化容易導致公共利益受損、對社會參與要求過于全面細致導致制度設計出現困境，此外社會參與者對公眾利益尤其是少數利益的代表性向來也是一個難題。社會參與的這些弱點和缺陷會給公共檔案管理帶來風險和挑戰。

第四，檔案信息安全風險。引入社會力量對公共檔案資源進行開放共享與開發利用，會提高檔案信息的安全風險，并帶來檔案信息的失密泄密問題，檔案信息的知識產權與隱私權保護問題，檔案真實性、完整性、可信性保障問題等一系列問題。

2 社會力量參與公共檔案管理的風險控制機制

2.1 文化與意識控制：培育良好的社會參與文化與意識

第一，培育公眾的參與意識。我國社會公眾與組織參與公共檔案管理的意識仍很淡薄，社會廣泛支持和參與檔案事業發展的環境尚未形成。因此，增強公眾的公共責任意識，鼓勵其積極參與公共檔案管理事務尤為重要。公共檔案機構應堅持社會需求導向，以自由平等、合作共贏、注重實效的理念和姿態歡迎社會力量的參與，積極響應社會組織和公眾的利益訴求和參與訴求，注意引導社會公眾思考過去與未來之間的聯系，讓其認識到參與公共檔案管理有助于維護自身的合法權利，有助于維護集體記憶和民族認同。

第二，增強公共檔案機構引入社會參與的意識。我國許多公共檔案機構引入社會參與的意識較為薄弱，應轉變傳統的管制思維以及公共檔案事務只能自行來承擔的觀念，在明確自身作為公共檔案管理核心主體的前提下，以開放包容的態度鼓勵和引導社會力量參與公共檔案管理，開拓各種參與渠道，推出更多參與項目，提升社會力量的參與能力和熱情。

2.2 法規與規劃控制：建立完善的社會參與制度和規劃體系

除檔案法略有提及外，我國目前的法律法規對于社會力量參與公共檔案管理的事項較少涉及，僅出臺了少數行政規章和行業標準，如《檔案數字化外包安全管理規范》《檔案保管外包服務管理規范》《檔案服務外包工作規范》（第1—3部分）等。今后應加大有關公共檔案管理社會參與事項法規和標準規范的制定力度和廣度，對檔案資源的開放共享、社會參與理念、原則、組織、范圍、內容、方式、主體、程序、參與者的權利義務、溝通協調、評價激勵、安全保障等進行全面和明確界定，提升社會參與的公正性、有效性和操作性，從制度層面保障社會知情權、聽證權、參與權、監督權與協助權，為我國公共檔案管理社會參與的規范化、有序化開展提供制度保障。

英國國家檔案館社會參與能夠成功運作的一個重要因素就在于，檔案館注重將鼓勵社會參與納入五年戰略規劃[3]。國家層面，公共檔案機構要制定公共檔案管理社會參與的整體規劃或方案，或者納入檔案事業發展五年規劃，充分發揮規劃的導向作用；地方層面，公共檔案機構可以根據各自實際和特色制定各種創新性規劃或者納入當地政府社會參與整體規劃或資金預算范圍，促進公共檔案管理社會參與的程序化、規范化和常態化。

2.3 體制與組織控制：推進管理體制改革，促進社會組織發育

第一，推進公共檔案管理體制改革。目前，我國最新一輪的檔案機構改革實踐已經落地，原有局館合一的體制被打破，有效推動了政事分開和管辦分離，進一步明晰了公共檔案機構的權限與職責，為公共檔案管理的有效開展奠定了良好體制基礎。今后應科學改革和調整公共檔案機構與社會力量在公共檔案管理中的角色和職能，進一步推進簡政放權的職能改革。公共檔案機構在進一步做好宏觀指導、依法監督的行政職能及部分業務職能的同時，也需將一些自身無力承擔和應付的業務與服務職能積極引入社會力量參與，與市場、民間組織、其他事業單位和公眾共同開展，形成公共檔案管理共擔、資源共享、合作開發、互利共贏的新格局。

第二，促進社會組織發育。社會參與最好的形式是組織化參與，英美公共檔案管理社會參與實踐無不得益于良好的組織化運作，如美國國家檔案館基金會作為獨立的非盈利性組織，在募集資金、增進公眾檔案意識、支持美國國家檔案館事業發展方面起到了重要作用。相比之下，我國檔案領域社會組織發育不完善，直接影響著公共檔案管理社會參與的效果和質量。因此，要大力扶持和規范檔案中介機構、社會團體、非營利性機構、非政府組織等社會組織的建設和發展，盡可能地加大經費、人員、法律等方面的扶持力度，將公共檔案機構所承擔的一些事務性、技術性、服務型職能交給社會組織承擔，拓展參與范圍，在加強宏觀指導和聯系的同時，保障其自主性和獨立性。

2.4 技術與平臺控制：利用新技術搭建高效社會參與平臺

國家檔案局原局長楊冬權認為，“檔案部門的有些工作，如檔案編目、關鍵詞著錄、照片上人物的識別與標注、展覽的設計、開放檔案的編研、網絡視頻的制作等，是可以由志愿者、專業公司、中介組織等社會力量在網上進行的。我們可以通過網絡組織社會力量進行這些工作。國外的一些檔案館已經開始這樣做了，我們更應該抓緊這樣做，充分利用網絡來動員社會力量在網上參與檔案工作”[4]。我國公共檔案機構必須深刻認識到Web2.0等先進技術對于社會參與方式革新的重要價值和意義，大膽應用最新技術與社會公眾建立新型聯系，創新公共檔案管理社會參與方式，這是我國檔案事業社會參與實現突破發展的重要機遇。

2.5 人力與資金控制：打造高素質創新型人才隊伍，依法嚴格使用資金

目前，我國公共檔案機構的人才隊伍質量和結構得到了很大提升和改善，學歷層次明顯提高，知識結構也有了很大改善。但不足在于，公共檔案機構的人才隊伍對科學引導社會力量參與公共檔案管理的觀念、經驗與能力存在欠缺，推動公共檔案管理體制機制改革創新的意識有待提升。因此，公共檔案機構今后應注重提升人才隊伍引入社會力量參與公共檔案管理的意識和能力，大膽創新、先行先試，勇于推動公共檔案管理社會參與機制改革，總體提升社會參與質量和水平。

相比西方一些發達國家，我國許多公共檔案機構普遍面臨資金不足的困境，僅僅依賴于政府撥款，社會捐助較少，不足以有效開展公共檔案管理的社會參與活動。因此，公共檔案機構在引入社會力量參與過程中，一方面應做好項目財務預算，對社會參與項目資金的使用依法進行嚴格控制和審核，減少不必要的開支和浪費；另一方面可以通過合作出資或社會方出資等手段開展檔案資源建設與服務的共建共享，降低公共檔案機構的資金壓力。

2.6 管理與激勵控制：開展項目化管理，建立激勵、評估與溝通機制

第一，項目化管理。國外公共檔案機構的一些社會參與成功實踐大多以項目形式開展，如英國的“過貧窮生活”“黃金海岸著錄”“鏡頭中的加勒比?！钡软椖浚幻绹摹癉OCUMERICA Then and Now”“幫館長找文件中簽名”“古老天氣”項目等。我國公共檔案機構也可借鑒項目化開展方式，先行開發和試點若干吸引力強的社會參與項目，循序漸進，不斷積累項目開發經驗。

第二，建立參與激勵機制。可針對不同參與主體采用不同激勵措施：對于公共檔案機構，可把引入社會參與的績效與其財政撥款額度掛鉤，如績效突出，可提高財政撥款額度或給予精神表彰；對于市場，要充分發揮各類企業在公共檔案管理中的作用，政府可通過稅收、補貼等優惠以及物質和精神表彰推動市場主體積極參與公共檔案資源建設與服務工作；對于民間組織或其他事業單位，可通過輿論宣傳、精神表彰鼓勵等措施肯定其貢獻和努力；對于公眾，公共檔案機構可通過物質獎勵（如贈送館藏檔案文創產品、檔案文獻編纂成果等）和精神獎勵（如頒發獎狀、允許其參與更多智慧型檔案開發任務、提升其在檔案眾包社區的積分和等級等）予以激勵，增強其參與的成就感。

第三，建立監督評估機制。公共檔案管理引入社會參與的過程充滿了各種風險和挑戰，同時公共檔案機構也需要隨時對參與活動的效果進行檢測，因此，加強對社會參與的全方位監管和評估，建立合理適當、促進參與的監督評估機制顯得尤為必要。如美國國家檔案館專門制定了《績效規劃》用以檢驗年度合作活動的成效，同時成立了專門組織以實時監控與反饋合作行動計劃的進展[5]，大大提高了合作行動的成效。

第四，建立溝通協商與利益分配機制。首先，公共檔案機構與社會參與主體應加強溝通交流，促進信息共享，充分了解各自需求，及時化解參與糾紛，維護社會參與方的知情權和表達權。溝通方式包括舉辦會議、論壇，或通過郵件等。其次，公共檔案管理的社會參與行動既要符合公共利益，也要滿足參與各方的利益，可通過訂立協議、建立合作基地、建立合作項目等方式保護知識產權和隱私權，堅守公正合理、平等互利的參與原則，維護共同利益，保障各自權益。堅決杜絕本位主義式參與、目光短視型參與、放任自流型參與、走過場型參與等劣質參與形式，推動建立長期伙伴式合作關系。